3. UBI: Fiscale- en verdelingseffecten

In het derde hoofdstuk van ‘Assessing the Case for a Universal Basic Income in the UK’ komen de fiscale- en verdelingseffecten van een ubi aan de orde.

haalbaarheid
Facebooktwitterlinkedinmail
verdelingseffecten
The Lake, University of Bath

 

In het derde hoofdstuk van ‘Stand van zaken rond het universeel basisinkomen (ubi) in Groot-Brittannië’, de vertaling van ‘Assessing the Case for a Universal Basic Income in the UK‘ komen de fiscale- en verdelingseffecten van de invoering van een ubi in het Verenigd Koninkrijk (VK) aan de orde. De opsteller van het originele rapport, Dr. Luke Martinelli, is onderzoeker bij het Institute for Policy Research (IPR, Instituut voor Beleidsonderzoek) aan de Universiteit van Bath. De komende dagen zal ik (FB) om de dag een hoofdstuk presenteren uit de vertaling van dit rapport. Een overzichtspagina met alle links naar de verschillende hoofdstukken en een voorwoord van Reyer Brons, hoofdredacteur van deze site, is hier te vinden. Een pdf van de vertaling kan hier gratis gedownload worden. Wil je een ePub voor je e-reader stuur dan een bericht via het contactformulier naar de redactie.

 

 

Financiering van het ubi

Een steeds terugkerende kritiek op het ubi – afkomstig van zowel linkse als rechtse tegenstanders – is dat een ubi onbetaalbaar is. Van Parijs (2004) weerlegt deze onjuiste bewering. Hij zegt hierover dat de definitie van een ubi het niveau waarop het wordt uitbetaald of hoe deze in verhouding staat tot het systeem van sociale zekerheidsuitkeringen in ruimere zin, niet voorschrijft. Het is duidelijk dat “onder bepaalde condities – bijvoorbeeld ′schaf alle bestaande uitkeringen af en verdeel de vrijgekomen gelden gelijkelijk over iedereen in de vorm van een lage betaling′” – een ubi zeker betaalbaar is, terwijl het onder andere omstandigheden, zoals “’behoud alle bestaande uitkeringen en vul ze aan met een gelijke betaling voor alle burgers op een niveau, dat voldoende is voor een alleenstaande om comfortabel van te leven’ dat twijfelachtig is” (ibid.: 18). Met andere woorden de vraag ‘is het ubi betaalbaar?’ is niet specifiek genoeg: het hangt af van de specifieke kenmerken van de regeling en wat wordt bedoeld met ‘betaalbaar’. Op de laatste, evenals op de eerste, bestaan een aantal alternatieve zienswijzen. We bespreken eerst de betaalbaarheid, voordat we kijken naar de fiscale kosten van een aantal concrete regelingen in relatie tot potentiële inkomstenbronnen.

Een alternatieve kijk op betaalbaarheid

Een doordachte definitie van ‘betaalbaarheid’ vereist eenvoudigweg dat de uitgaven voor het basisinkomen de beschikbare inkomstenbronnen op de langere termijn niet mogen overschrijden; dit betekent dat de financiering duurzaam moet zijn. Binnen deze definitie kunnen we een continuüm van invalshoeken onderscheiden, variërend van conservatief (in de zin dat bestaande fiscale constructies en de algemene belastingniveaus, die als acceptabel worden beschouwd, vast staan) tot meer utopische (in die zin dat grondig herziene belastingstructuren of alternatieve financieringswijzen ook beschouwd kunnen worden als haalbare opties). Als we ervan uitgaan dat er nieuwe belastingen ingevoerd kunnen worden, de tarieven van bestaande belastingen gevarieerd kunnen worden en de opbrengst ervan een andere bestemming kan krijgen om een basisinkomen te betalen, blijkt het hele begrip ‘betaalbaarheid’ nogal plooibaar te zijn. Het debat leunt zwaar op verschillende opvattingen over politiek aanvaardbare niveaus van belastingheffing en de daarmee verband houdende effecten op economische prikkels.

De engste (meest conservatieve) opvattingen begrijpen betaalbaarheid in het licht van bestaande uitgaven- en inkomensniveaus. Het argument achter dit perspectief op betaalbaarheid is dat stijging van de uitgaven betaald moet worden via belastingverhogingen, die – wanneer zij geheven worden op persoonlijke of zakelijke inkomens – verstorend werken op prikkels om een baan te zoeken, te sparen en te investeren. Daarom moet – met als uiterste consequentie dat het ubi überhaupt niet wordt goedgekeurd – de noodzaak voor belastingverhogingen worden geëlimineerd (of op zijn minst ernstig worden beknot) door een combinatie van lage betalingsniveaus en gelijktijdige afschaffing van uitkeringen.

Een meer gebruikelijk standpunt onder voorstanders van het ubi is aandringen op wat Torry (2016b) ‘inkomstenneutraliteit’ (revenue neutrality) noemt. Dit betekent dat een stijging van de uitgaven gepaard moet gaan met een stijging van de inkomsten, om de begrotingstekorten niet te verergeren – maar ze legt geen beperkingen op aan de hoogte van de middelen die aan het ubi besteed kunnen worden.[1] Inkomstenneutraliteit sluit belastingverhogingen van enige omvang niet uit, hoewel de duurzaamheid van grote belastingverhogingen begrensd kan zijn als gevolg van minder gewenste gedragsmatige activiteiten, zoals vermindering van de arbeidsinspanning en belastingontwijking en -ontduiking. Bovendien kunnen grote belastingverhogingen als politiek onhaalbaar worden gezien, ongeacht hun economische effecten.

Daarentegen zien meer radicale voorstellen zoals die van Crocker (2015) tekortfinanciering als haalbaar en zelfs wenselijk en vinden het daarom niet nodig om de uitgavenstijgingen in evenwicht te brengen met passende belastingverhogingen. Van Parijs en Van Der Veen (2006) overwegen een ubi te betalen op een zodanig niveau dat persoonlijke inkomsten (uiteindelijk) effectief worden belast tegen 100% (wat inhoudt, dat er geen verschil in beloning is voor de arbeidsinspanning). Voor het doel van dit rapport zijn dergelijke voorstellen voornamelijk een zaak van intellectuele nieuwsgierigheid – oefeningen in ‘realistisch utopisme’ – wij accepteren de parameters van het bestaande belastingstelsel als grotendeels ‘gegeven’. De volgende discussie gaat dus verder met dien verstande, dat de ruimte voor belastingverhogingen beperkt wordt door de publieke opinie en politieke haalbaarheid en ook door economische duurzaamheidsoverwegingen. Dit betekent niet dat een ubi, dat op een aanzienlijk niveau wordt uitbetaald, buiten beschouwing gelaten moet worden. Misschien wel het meest kritische aspect van het debat over de betaalbaarheid betreft iets dat we tot nu toe nog niet genoemd hebben – de impact van het ubi, die wordt bereikt bij bepaalde uitgavenniveaus. Deze effecten omvatten zowel kosten als baten. Een bepaald beleid is ‘betaalbaar’ – en inderdaad ‘zijn geld waard’ – als het, in vergelijking met alternatieven, netto voordelen heeft voor de samenleving als geheel. Hierom is Standing (2017: 154) van mening dat het ubi allesbehalve onbetaalbaar is, gezien de enorme sociale kosten van armoede en ongelijkheid, “we kunnen het ons niet veroorloven, het niet te betalen”. Voor zover het ubi kan dienen als onderdeel van een activeringsstrategie en uitdrukkelijk een ‘productief’ element in zich draagt, mag het eerder beschouwd worden als een ‘sociale investering’, dan als enkel een kostenpost.

Hoeveel zouden diverse ubi-regelingen kosten?

We zetten bovenstaande argumenten even terzijde. Het ubi – zoals eerder besproken in hoofdstuk 1 – omvat een verzameling regelingen met variatie rond dekking, hoogte van de betalingen en de wisselwerking met andere stelsels van sociale zekerheid. We moeten ook een onderscheid maken tussen de brutokosten van de ubi-betalingen zelf en de nettokosten, die rekening houden met de mogelijkheid van hogere belastinginkomsten en lagere uitgaven voor overblijvende uitkeringen vanwege veranderingen, die zich in combinatie met de invoering van het ubi voordoen.

We presenteren hier enkele geselecteerde modellen, die reeds door Martinelli (2017a) en Reed en Lansley (2016) (waarvan sommige hieronder ook uitvoeriger worden besproken) geanalyseerd zijn in termen van hun bruto kosten, ervan uitgaande dat er voorlopig geen compenserende wijzigingen worden doorgevoerd in belasting- of uitkeringsstelsels.

verdelingseffectenZoals blijkt uit tabel 1 kost de meest bescheiden regeling de fiscus bruto £ 140 miljard. In het kader van deze regeling worden betalingen, die gelijk zijn aan de aftrek bij de persoonlijke inkomstenbelasting (PITA; personal income tax allowance) voor werknemers met een inkomen, dat de drempel van £ 11.000 overschrijdt – £ 2.200 per jaar of £ 42,19 per week – aan iedereen overgemaakt. De meest ‘genereuze’ regeling, vastgesteld op het niveau van de bestaande uitkeringen voor niet-werkenden, voor kinderen en pensioenen plus de waarde van de PITA – £ 115,29 per week voor volwassenen in de beroepsleeftijd, £ 197,79 voor gepensioneerden en £ 109,20 voor kinderen – kost £ 427 miljard.

Voor een goede vergelijking: de som van alle uitkeringen (voor het belastingjaar 2016-17) was £ 210 miljard; hier vertegenwoordigt zelfs het laagste betalingsniveau tweederde van dat totaal. Het is duidelijk, dat stijgingen van de uitgaven zoals deze zeer onrealistisch lijken zonder significante wijzigingen in de belasting- en uitkeringsstelsels. De vraag wordt dan: welke veranderingen in de belastingen en uitkeringen zouden nodig zijn om dergelijke ubi-regelingen fiscaal haalbaar te maken en wat zouden dan de gecombineerde gevolgen voor de verdeling zijn? We behandelen deze vragen in de volgende paragrafen, na eerst de verschillende inkomstenbronnen bekeken te hebben waaruit het ubi in beginsel betaald kan worden.

Financieringsbronnen

In het overzicht kan de omvang van deze cijfers moeilijk in te schatten zijn: we moeten ze plaatsen tegen de achtergrond van bestaande belastinginkomsten en de effecten op de inkomens van mogelijke wijzigingen in het belastingstelsel.

In het belastingjaar 2015-16 rapporteerde Her Majesty’s Revenue and Customs (of HMRC, 2016a), de belastingdienst in Groot-Brittannië, ontvangsten van £ 533,6 miljard, waarvan:

  • £ 282,2 miljard (52,9%) afkomstig was van loonheffingen – £ 168,5 miljard (31,6%) van de inkomstenbelasting en £ 113,7 miljard ( 21,3%) uit nationale verzekeringsbijdragen (sociale premies);
  • £ 44,4 miljard (8,3%) opgebracht werd door de vennootschapsbelasting;
  • £ 3,4 miljard (0,06%) was de bijdrage via de bankenheffing;
  • £ 7,1 miljard (1,3%) kwam uit de belasting op kapitaalwinsten (vermogenswinstbelasting);
  • £ 115,4 miljard ( 21,6%) is betaald via de btw;
  • £ 27,6 miljard (5,2%) komt uit de brandstofbelasting.

 

In dit deel bekijken we het potentieel van vier soorten belastingen voor de financiering van het ubi: loonheffingen, bedrijfsbelastingen, onroerend goed- en vermogensbelasting en dividend op natuurlijke rijkdommen en belasting op vervuiling. Tabel 2 hieronder vat de gevolgen voor de inkomens samen van enkele illustratieve veranderingen in het belastingstelsel met betrekking tot elk van deze vormen van belasting.

verdelingseffectenLoonbelastingen

Zoals Van Parijs en Vanderborght (2017: 134) opmerken, zijn de inkomsten- en loonbelastingen (inclusief socialezekerheidsbijdragen) “verreweg de meest voor de hand liggende manier om een basisinkomen te financieren”. In het VK belopen de inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen meer dan de helft van de totale belastinginkomsten; de rest bestaat voornamelijk uit vennootschaps-, eigendoms- en omzetbelasting.
Vanwege de bedragen aan inkomsten, die nodig zijn om een volwaardig ubi te financieren, “is het moeilijk om zich voor te stellen,” dat een ubi gefinancierd kan worden “zonder ten minste gedeeltelijk afhankelijk te zijn van deze vorm van [loon]belasting”. Inderdaad, zoals hierboven in tabel 2 wordt weergegeven, zou het schrappen van belastingvrijstellingen (inperking van ontheffingen op standaardtarieven) op inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen (NIC’s; National Insurance Contributions) ruim £ 100 miljard aan extra inkomsten opleveren.

Een andere reden voor het overwicht van loonheffingen in concrete ubi-regelingen is dat de microsimulatiemodellen, die zijn ontwikkeld met het oog op de ‘kostenbepaling’ van ubi-voorstellen, gebruik maken van gegevens over de inkomens van huishoudens. De Family Resource Survey (FRS) bijvoorbeeld, onderzoekt jaarlijks de financiële positie van 20.000 huishoudens en een groot aantal kenmerken, die samen hun belastingverplichtingen en uitkeringsrechten bepalen. Verplichtingen voor andere belastingen – zoals verbruiksbelasting, milieubelasting of belasting op grondstoffengebruik, of vermogensbelasting (bijvoorbeeld grondwaardebelasting) – worden niet meegenomen in de enquête.

Loonheffingen kunnen de snelste en meest praktische manier zijn om een ubi te financieren, maar zijn zij ook geschikt? Van Parijs en Vanderborght (2017) zien een gevaar. Zij menen dat hogere marginale belastingtarieven de prikkels om te werken voor individuen zullen veranderen, waardoor de financiële duurzaamheid van de regeling wordt bedreigd, zoals hierboven aangevoerd. Men zou hierop kunnen zeggen, dat het dwingen van werknemers om te betalen voor een ubi voor mensen die niet willen werken, per definitie kan worden gezien als een vorm van uitbuiting (Howard, 2015). Het ondermijnt ook het idee dat het ubi een rechtvaardige vorm van compensatie is voor de private toe-eigening van gemeenschappelijke eigendomsmiddelen (zie dit overzicht). Deze kwesties kunnen de positie van wetenschappers als Standing (2017) helpen verklaren, die vinden dat de financiering van een ubi meer gericht moet zijn op de hervorming van regressieve subsidieprogramma’s en systemen voor vennootschapsbelasting – op de herverdeling van economische ‘opbrengsten’. Enkele bekende alternatieven van dit soort, waaronder belasting op grondwaarde en belastingen op het gebruik van publieke middelen voor privéwinsten, worden hieronder besproken. Hoewel het moeilijk is om het niet eens te zijn met het progressieve principe achter zo’n standpunt, is het belangrijk om voorzichtig te blijven wat betreft de praktische en politieke mogelijkheden om de belastingen voor de rijken en machtigen drastisch te verhogen.

In elk geval wordt de betaalbaarheid van een ubi meestal beoordeeld in de context van wijzigingen in de tarieven voor loonheffingen en de grenswaarden van de individuele belastingaftrek. Deze veranderingen vormen de basis van de microsimulatiestudies waarover we verslag doen in het tweede deel van hoofdstuk 3 en hoofdstuk 4. Er zijn echter een aantal andere opmerkelijke inkomstenbronnen, waarvan we de mogelijkheden hierna bespreken. We laten het idee om verbruiksbelastingen te gebruiken om een basisinkomen te financieren buiten beschouwing op grond van het feit dat dergelijke belastingen meestal regressief zijn, wat niet strookt met de redenen om een ubi in te voeren.

Bedrijfsbelastingen

Zoals hierboven vermeld, bedroeg de vennootschapsbelasting 8,3% van de totale belastinginkomsten in 2015-16, terwijl lokaal beheerde bedrijfsbelastingen in 2012-13 slechts 4,3% van de totale ontvangsten opbrachten (IPPR / Institute for Public Policy Research, 2013). Als gevolg hiervan zouden deze belastingen zeer fors verhoogd moeten worden om een aanzienlijk bedrag aan inkomsten te genereren. Loonheffingen krijgen echter kritiek, omdat ze prikkels op de arbeidsmarkt verstoren, maar bedrijfsbelastingen kunnen gehekeld worden omdat ze de drijfveer voor modernisering en investeringen verstoren. Bovendien is het belasten van bedrijfswinsten moeilijk vanwege de mobiliteit van multinationale ondernemingen en de mogelijkheid van belastingontwijking. In ieder geval zou de hoeveelheid ingezamelde belasting door de verhoging van de vennootschapsbelasting, vrij verwaarloosbaar zijn; naar schatting £ 0,8 miljard voor het lopende belastingjaar (HMRC, 2016b), wat betekent dat het slechts een klein aandeel zou kunnen hebben in de financiering van een ubi in het VK.

Er zijn een aantal meer ‘radicale’ voorstellen voor belastingherziening, die duidelijker verband houden met het idee van het belasten van bedrijven, die economische ‘winst’ weten te verwerven door eigendom en controle van middelen, die gemeenschappelijk eigendom zouden moeten zijn. Als we met een ruime blik naar dergelijke bronnen kijken, zouden we “toestemming om geld te creëren, rente in rekening te brengen en financiële diensten te verlenen” kunnen toevoegen als een gemeenschappelijke hulpbron, waarvoor bedrijven een vergoeding moeten betalen (Farley, 2016). Volgens Farley (ibid.) zou het hervormen en verhogen van het tarief van de bankenheffing – een belasting, die in 2015-16 slechts £ 3,4 miljard opbracht – £ 10 miljard per jaar extra kunnen opleveren, op basis van het niveau van de impliciete (verborgen) subsidies, die momenteel door de bankensector ontvangen worden.[2]

Onroerend goed- en vermogensbelasting

Belastingen gebaseerd op de waarde van onroerend goed bestaan al in de vorm van door de lokale overheid opgelegde gemeentebelastingen, die £ 26,3 miljard opbrachten in 2012-13 (IPPR, 2013) en leges, die £ 10,7 miljard opleverden in 2015-16 (HMRC, 2016a). Specifieke vermogensbelastingen omvatten erfbelasting en vermogenswinstbelasting, die respectievelijk £ 4,7 miljard en £ 7,1 miljard genereerden in dezelfde periode (ibid.). Zoals weergegeven in tabel 2, zouden de inkomsten uit verhogingen van deze belastingen te verwaarlozen zijn in vergelijking met de kosten van de meeste ubi-voorstellen, hoewel ze zouden kunnen bijdragen aan een pakket belastinghervormingen, die voldoende inkomsten bijeen weten te brengen voor één of andere vorm van ubi. Een specifieke vorm van vermogensbelasting, dat veel positieve kenmerken heeft en waarvan gezegd wordt, dat het als een potentiële bron van inkomsten voor een ubi zou kunnen dienen, is de belasting op grondwaarde. In tegenstelling tot arbeid of kapitaal, ligt het aanbod van land vast, dus het belasten ervan is economisch efficiënt; het zal de hoeveelheid beschikbare grond niet verminderen. Het zou ook progressief zijn en moeilijk te vermijden of te ontwijken (Sarma, 2016). Nogmaals, een dergelijke belasting kan worden gezien als gerechtvaardigd vanuit de notie dat grondbezit – we laten het netelige probleem van ‘toegevoegde waarde’ voorlopig buiten beschouwing – de toeëigening voor particulier gewin vertegenwoordigt van middelen, die aan de gemeenschap toebehoren.

Volgens schattingen van Farley (2016) zou het belasten van residentieel vastgoed (woningen) met 3% per jaar £ 157,2 miljard losmaken, belasten van landbouwgrond met 2% £ 6,9 miljard en het heffen van belasting op commercieel vastgoed met 6,5% £ 51,2 miljard. Natuurlijk zijn er aanzienlijke praktische en politieke obstakels – met name over de hier genoemde tarieven – voor het implementeren van dergelijke belastingen (IPPR, 2013).

Dividend op natuurlijke hulpbronnen en heffingen op milieuvervuiling

Begrotingen van de meest concrete ubi-voorstellen gaan ervan uit dat het ubi gefinancierd zal worden door belastinginkomsten, maar sommige – met inbegrip van het Alaskan Permanent Fund Dividend (Permanent Dividend Fonds voor Alaska) dat eerder werd besproken – worden gefinancierd door middel van dividenden op bezittingen in publiek eigendom, ook wel bekend als ‘sovereign wealth funds’ (SWF – Fonds van Staatsrijkdommen). Sovereign wealth funds kunnen worden gebaseerd op beleggingen in financiële of niet-financiële activa, maar worden vaak bekostigd uit ‘meevallers’ gerelateerd aan inkomsten uit de productie van mineralen, zoals olie of gas (Widerquist en Howard, 2012a; 2012b). Het Alaska Permanent Fund Dividend keert aan iedere inwoner van Alaska gemiddeld $ 1150 per jaar uit – een vrij bescheiden betaling in een zeer dunbevolkte en grondstofrijke staat (McFarland, 2016). Betalingen fluctueren ook sterk; ze bedroegen $ 2072 in 2015 en vielen vorig jaar terug naar $ 1022. Desalniettemin kunnen dergelijke fondsen duidelijk bijdragen aan de totstandkoming van een gedeeltelijk basisinkomen.

Het algemene beginsel van belasting op milieuverontreiniging is het ontmoedigen van schadelijke activiteiten door ervoor te zorgen dat producenten en consumenten worden geconfronteerd met de ‘sociale kosten’ van hun acties. Een intrigerende bron van inkomsten voor een basisinkomen, dat onlangs in dit verband is geopperd, is een ‘carbon tax’ (Howard, 2012). In de VS heeft een groep conservatieve economen voorgesteld om een basisinkomen te subsidiëren via belasting op koolstof. Dat zou efficiënt zijn – en het zou de juiste signalen uitzenden betreffende de werkelijke kosten van koolstofemissies; eerlijk en over het algemeen met een geleidelijke frequentie; en politiek haalbaar, door afkeer voor belastingen te ondervangen door de inkomsten op een werktuiglijke en transparante manier te verdelen (Climate Leadership Council, 2017). Volgens Farley (2016) zou een CO2-taks, geheven tegen een tarief van £ 20 per ton uitstoot, ongeveer £ 10 miljard aan inkomsten kunnen opbrengen in het VK – slechts voldoende om een zeer bescheiden regeling te betalen.

Micro-simulatie van voorbeelden van inkomstenneutrale schema’s: een vergelijking van ‘volledige’ en ‘gedeeltelijke’ regelingen in het VK

De uitkomst van voorgaande discussie is dat elk ubi-voorstel van betekenis gepaard moet gaan met aanzienlijke maatregelen om inkomsten te genereren. We gaan ervan uit dat, zelfs als financiering met een tekort wenselijk zou zijn, het niveau van lenen, dat vereist is om zelfs de meest bescheiden regelingen te bekostigen, politiek beslist niet haalbaar zal zijn. Het is duidelijk dat, of deze nu gerealiseerd wordt door belastingverhogingen, of door het verlagen van de uitkeringen of beide, het diepgaande gevolgen voor de verdeling zal hebben, die aangepakt moet worden.

De fiscale- en verdelingsgevolgen van een ubi zijn nauw met elkaar verbonden. Waarom is dit zo? Intuïtief weten we dat om de nettokosten in de hand te houden, we de belastingen moeten verhogen en / of een groot aantal andere uitkeringen moeten stoppen. Hoe hoger het niveau van het ubi, hoe groter de compenserende veranderingen moeten zijn. Wanneer andere uitkeringen worden ingetrokken als onderdeel van een ubi-regeling, is er een duidelijke afruil tussen de doelstellingen om de kosten te beheersen en ervoor te zorgen dat bestaande uitkeringsgerechtigden er niet bij inschieten – vooral omdat deze mensen waarschijnlijk het eerst in negatieve zin getroffen zullen worden. Het verhogen van het niveau van de uniforme betaling helpt om ervoor te zorgen dat minder huishoudens geconfronteerd worden met een aanzienlijke daling van hun inkomsten, maar daardoor zullen de kosten uiteraard toenemen. Dit probleem doet zich voor, omdat een uniforme betaling niet voldoende rekening kan houden met de complexe reeks omstandigheden en behoeften waarvoor sociale zekerheidsstelsels zijn bedoeld, tenzij ze op een zeer hoog niveau wordt vastgesteld. Bijzondere omstandigheden zijn duidelijk die, welke betrekking hebben op invaliditeit, zorg voor kinderen en wonen, die elk aanleiding kunnen zijn voor specifieke kosten, die enorm variëren tussen individuen en huishoudens. Het probleem kan kort en bondig samengevat worden als: een betaalbaar ubi is ontoereikend en een adequaat ubi is onbetaalbaar.

Is dit echt het geval? Hieronder bespreken we deze stelling in relatie tot een reeks regelingen, die in grote lijnen inkomstenneutraal zijn, in de hierboven beschreven zin: dat elke toename van de uitgaven (ruwweg) gepaard zal gaan met een evenredige toename van de belastinginkomsten.

Ik vat een aantal van de eigen bevindingen van het IPR (Martinelli, 2017a; 2017b) samen, evenals die van Torry (2016a) en Reed en Lansley (2016). Het doel is om twee alternatieve en algemeen gangbare benaderingen voor het ontwerp van een ubi te vergelijken: strategieën, die de meeste andere uitkeringen opheffen en andere, die ze intact laten, doorberekenen zodat er rekening gehouden wordt met een ubi. We noemen ze respectievelijk ‘volledige’ en ‘gedeeltelijke’ ubi-regelingen, hoewel we hierbij aantekenen dat deze termen ter discussie staan.

Een samenvatting van de belangrijkste kenmerken en fiscale- en verdelingseffecten van de vier hier geanalyseerde schema’s wordt gegeven in Bijlage 2.

Het is duidelijk dat de twee doelen – om kosten te beheersen en om er voor te zorgen dat bestaande uitkeringsgerechtigden er niet op achteruit gaan – zorgvuldig tegen elkaar afgewogen moeten worden.

Inkomstenneutrale regelingen waarbij het merendeel van de bestaande uitkeringen wordt geschrapt (‘volledige’ regelingen)

Het IPR heeft in een aantal working papers (Martinelli, 2017a; 2017b) een reeks regelingen ontwikkeld, waarbij de ubi-betaling het gros van de inkomensafhankelijke uitkeringen vervangt.[3] Zoals we in Martinelli (2017a) noteerden, is een deel van de motivering voor de introductie van het ubi de administratieve eenvoud en economische efficiëntie door de eliminatie van de middelentoets, de eis van een tegenprestatie en de arbeidsgerelateerde voorwaarden van het uitkeringsstelsel. Vooral het afschaffen en vervangen van inkomensafhankelijke uitkeringen maakt de implementatie van een ubi uitermate aantrekkelijk door administratieve besparingen, het terugdringen van stigmatisering en de uitbanning van armoede- en werkloosheidsvallen door de hoge intrekkingskosten. Daardoor kan het op zichzelf – en fiscaal – wenselijk zijn om in het verlengde van de invoering van een ubi bestaande uitkeringen op te heffen.

De bevindingen, die in deze sectie worden besproken, verwijzen naar twee schema’s beschreven in Martinelli (2017a; 2017b). Dit zijn trouwens de meest voorkomende ‘normale’ voorstellen, die in die documenten worden onderzocht. Deze werden Model 2.5 en 3.5 genoemd in Martinelli (2017a) en Model B en C in Martinelli (2017b). Voor de eenvoud en om de volgende discussie te vergemakkelijken, noemen we deze regelingen respectievelijk volledig schema 1 en volledig schema 2.

Beide regelingen bestrijken de gehele populatie, hebben betalingsniveaus die consistent zijn met bestaande niveaus van uitkeringen – wat inhoudt gedifferentieerde betalingen voor kinderen, volwassenen in de beroepsleeftijd en gepensioneerden, zoals hieronder beschreven – en worden geïmplementeerd in combinatie met de afschaffing van de meeste uitkeringen. In volledig schema 2 wordt geprobeerd de verliezen van huishoudens met een gehandicapte te beperken door een extra toeslag uit te betalen, bedoeld ter compensatie voor het verlies aan premies in verband met het stopzetten van uitkeringen voor mensen in de werkende leeftijd. Beide schema’s worden vergeleken met een ‘basisscenario’, dat het belasting- en uitkeringsbeleid weergeeft, dat gold in het belastingjaar 2016-17 met gebruikmaking van gegevens uit het jaar 2016 van de FRS (Family Resources Survey). De details van de regelingen zijn als volgt:

Volledig schema 1: betaling gelijk aan het niveau van standaarduitkeringen

Wekelijkse betalingen, op basis van uitkeringsniveaus in het belastingjaar 2016/17, bedragen:

  • £ 67,01 voor afhankelijke kinderen van 0 – 17. Dit is gebaseerd op de tarieven voor de kinderbijslag (Child Benefit / CB) betaald voor het tweede en volgende kinderen (£ 13,70 per week), plus het maximale kind-element van Child Tax Credit (CTC / heffingskorting voor kinderen) (£ 2780 per jaar);
  • 73,10 voor volwassenen in de werkende leeftijd (18 – 64 voor mannen, 18 – 62 voor vrouwen). Dit is gebaseerd op de basisuitkeringen voor Employment and Support Allowance (ESA / werk- en ondersteuningsuitkeringen), Income Support (IS / bijstandsuitkering) en Jobseekers Allowance (JSA / uitkering voor werkzoekenden);
  • £ 155,60 voor gepensioneerden (65+ voor mannen, 63+ voor vrouwen). Dit is gebaseerd op het niveau van het gegarandeerde minimumtarief voor pensioengerechtigden (PC / Pension Credit).

 

Het ubi wordt gecombineerd met de intrekking van de pensioenuitkering van de staat (Basic State Pension / BSP), de toeslag voor mantelzorgers (Carers’ Allowance / CA), de kinderbijslag (Child Benefit / CB), de heffingskorting voor kinderen (Child Tax Credit / CTC), werk- en ondersteuningsuitkeringen (Employment and Support Allowance / ESA), de bijstandsuitkeringen (Income Support / IS), uitkeringen voor werkzoekenden (Jobseekers Allowance / JSA), de toeslag voor gepensioneerden (Pension Credit / PC), en de toeslag voor werkenden (Working Tax Credits / WTC).

Volledig schema 2: betaling gelijk aan het niveau van standaarduitkeringen, met extra toeslagen voor invaliditeit

Extra toeslagen worden betaald aan personen die als ‘gehandicapt’ worden beschouwd, waarbij hogere toeslagen uitgekeerd worden aan degenen die ook ‘ernstig gehandicapt’ zijn; zie Martinelli (2017a) voor informatie over hoe deze status wordt vastgesteld. Betalingen worden op hetzelfde niveau als in volledig schema 1 gesteld, met aanvullingen als volgt (de bedoeling is geweest om bestaande supplementen en toeslagen zoveel mogelijk te vervangen, zie bij Martinelli (ibid.) meer over hoe de aanvullingen worden berekend):

  • Gehandicapte volwassenen ontvangen een aanvulling van £ 35,75 per week. Dat is het extra bedrag voor iemand die een ESA-uitkering ontvangt en ingedeeld is in de Support Group;
  • Ernstig gehandicapte volwassenen ontvangen een extra £ 76,65 (bovenop de toelage voor arbeidsongeschiktheid), wat de som is van de ESA / IS en verhoogde invaliditeit (£ 15,55) en toeslagen voor ernstige invaliditeit (£ 61,10);
  • Kinderen met een handicap ontvangen een aanvulling van £ 59,45, dat is de toeslag voor gehandicapte kinderen in de CTC;
  • Kinderen met een ernstige handicap ontvangen daar bovenop een extra aanvulling van £ 24,07, dit is de toeslag voor ernstig gehandicapte kinderen in de CTC.

 

Als voor volledig schema 1, wordt het ubi gecombineerd met de intrekking van de BSP, CA, CB, CTC, ESA, IS, JSA, PC en WTC, en wordt bij de berekening rekening gehouden met andere inkomensafhankelijke uitkeringen.

Wijzigingen in de belastingen nodig om inkomstenneutraliteit te behouden

De bruto fiscale kosten van deze regelingen zouden respectievelijk £ 288 miljard en £ 326 miljard zijn voor volledig schema 1 en volledig schema 2. De intrekking van andere uitkeringen zou echter (zoals hierboven beschreven) de rekening voor sociale uitgaven met respectievelijk £ 145 miljard en £ 147 miljard verminderen. Dit betekent een tekort van £ 143 miljard voor volledig schema 1 en £ 184 miljard voor volledig schema 2.

Om de modellen (in grote lijnen) inkomstenneutraal te maken, verwijderen we de PITA en schaffen we de lagere en hogere drempels voor de National Insurance Contributions (NIC’s; sociale verzekeringspremies) af.[4] Als we de bestaande progressieve fiscale bandstructuur in tact laten, moeten we bovendien het tarief voor de inkomstenbelasting voor alle belastingschijven verhogen met 4% in het geval van volledig schema 1 en met 8% in het geval van volledig schema 2.

Verdelingseffecten

Gezien de grote toename van de uitkeringsuitgaven en daarmee samenhangende belastingverhogingen, is het misschien verrassend om te zien dat volledig schema 1 vrij ongunstige verdelingseffecten heeft. Deze laten een toename van de armoede in de werkende leeftijd van ongeveer 7% zien en – verrassend gezien de genereuze toeslagen voor kinderen – ook de kinderarmoede neemt toe (met ongeveer 1%). Bovendien neemt de Gini-coëfficiënt, de maat voor ongelijkheid, toe met ongeveer 4%.

De meer gedetailleerde bevindingen gerapporteerd in Martinelli (2017b) laten zien, dat een groot aantal huishoudens bij de voorgestelde regeling er bij zou inschieten: 42% van de huishoudens zou hun beschikbare inkomen zien afnemen, waarbij 6% meer dan 25% van hun vroegere inkomen verliest. Hoewel de verdelingsgevolgen van volledig schema 1 progressief zijn op geaggregeerd niveau – de laagste vier inkomenskwintielen winnen gemiddeld, alleen het bovenste kwintiel (groep van 20% of een vijfde deel) gaat erop achteruit – zullen niettemin “grote aantallen arme en middeninkomens significant slechter af zijn: 7% van de armste huishoudens verliezen meer dan 25% van hun oorspronkelijke inkomen en meer dan een vijfde van kwintiel 2 […] zou meer dan 10% van hun inkomen verliezen in vergelijking met het basisscenario. Dus terwijl de rijkere kwintielen meer in absolute termen verliezen, raken die in de armere kwintielen verhoudingsgewijs een groter deel van hun inkomen kwijt” (ibid.: 30).

De verdelingseffecten van volledig schema 2 zijn gunstiger; dit is niet verrassend, aangezien het doel van de invoering van de supplementen was om gehandicapte personen te compenseren – zij het op een tamelijk ‘botte’ manier – voor de verlaging van de steun die zij zouden ontvangen bij een uniforme betaling. Hiervoor in de plaats krijgen zij er één, die is toegesneden op hun specifieke behoeften. Als gevolg hiervan dalen zowel de armoede onder kinderen als de armoedecijfers bij mensen in de werkende leeftijd aanzienlijk: ongeveer 14-15%. Bovendien is er een duidelijke daling van 5,5% van de Gini-coëfficiënt voor ongelijkheid.

De meer gedetailleerde bevindingen gepresenteerd in Martinelli (2017b) geven echter enige reden tot bezorgdheid. 44% van de huishoudens zou inkomstenderving onder deze regeling ervaren, waarbij 10% meer dan 10% van hun voorgaande inkomen verliest. Hoewel er minder huishoudens zijn met zeer grote verliezen (meer dan 25% van het laatste inkomen) dan bij volledig schema 1 – 1% in vergelijking met 6% – zijn dergelijke verliezen verre van onbelangrijk. En hoewel de verdelingseffecten van de regeling gemiddeld zeer progressief zijn, zijn er nog steeds onaanvaardbaar hoge percentages huishoudens, die verlies lijden onder de lagere inkomensdecielen (groepen van 10%, een tiende deel): een significante minderheid (8%) van de huishoudens in kwintiel 1 tot 3 zou meer dan 10% van hun voornaamste inkomen verliezen.

Ubi-regelingen waarbij bestaande uitkeringen in tact blijven en hun niveaus opnieuw worden berekend (‘gedeeltelijke’ schema’s)

Een manier om de ongunstige verdelingseffecten in de bovenstaande regelingen te omzeilen, is om een alternatieve benadering te kiezen: in plaats van een groot aantal inkomensafhankelijke uitkeringen af te schaffen, blijven we ze uitbetalen, terwijl we hun niveau opnieuw berekenen en daarbij rekening houden met de nieuwe ubi-betaling. Dit is de aanpak van Torry (2016a) en Reed en Lansley (2016). Beide zijn gericht op het vinden van direct haalbare schema’s.

In deze paragraaf vat ik de bevindingen samen van Torry’s (2016a) schema β en Reed en Lansley’s (2016) schema 2.

Schema β

Het model wordt vergeleken met een basisscenario dat het belasting- en uitkeringsbeleid, dat in het belastingjaar 2015-16 het meest voorkwam, weergeeft.

De wekelijkse betalingen zijn als volgt:

  • £ 60 voor volwassenen 25-64;
  • £ 50 voor volwassenen 16-24;
  • £ 30 voor gepensioneerden;
  • £ 20 voor kinderen (0-15);

 

Alle uitkeringen worden uitbetaald, waarbij rekening gehouden wordt met het ubi bij de (her)berekening van inkomensafhankelijke uitkeringen.

Schema 2

Het model is ook gebaseerd op het belasting- en uitkeringsbeleid in het jaar 2015-16.

Wekelijkse betalingen zijn als volgt:

  • £ 71 voor volwassenen 25-64;
  • £ 61 voor volwassenen 16-24;
  • £ 51 voor gepensioneerden;
  • £ 59 voor kinderen (0-15);

 

In dit model is de kinderbijslag afgeschaft, maar alle andere uitkeringen worden doorbetaald, waarbij rekening gehouden wordt met het ubi bij de (her)berekening van inkomensafhankelijke uitkeringen.

Veranderingen in de belastingen, die nodig zijn om inkomstenneutraliteit te verkrijgen

Torry rapporteert niet de brutokosten van schema β, echter schema 2 kost £ 209,5 miljard per jaar. Reed en Lansley (2016) melden dat de herberekening van inkomensafhankelijke uitkeringen ongeveer £ 41 miljard bespaart – veel minder dan de besparing, die wordt verkregen door het schrappen van alle belangrijke uitkeringen in de hierboven beschreven schema’s. We kunnen aannemen dat de cijfers voor Torry’s schema β daar niet ver van af zullen zitten; zowel de kosten als de besparingen zullen kleiner zijn door de lagere betalingsniveaus.

Beide regelingen elimineren de PITA en harmoniseren de NIC-tarieven op dezelfde manier als model 2.5 en 3.5 (volledig schema 1). Bovendien zouden we alle tarieven voor de inkomstenbelasting over alle belastingschalen moeten verhogen met 3% in het geval van schema β en met 5% in het geval van schema 2. De nettokosten van schema 2 bedragen nog steeds iets meer dan £ 8 miljard na deze belastingverhogingen.

Verdelingseffecten

Scheme β heeft een aantal gunstige gevolgen voor de verdeling. Torry (2016a) rapporteert een daling van de armoede onder kinderen met ongeveer een derde van hun oorspronkelijke niveau en een daling van de armoede onder volwassenen met ongeveer een vijfde. Een belangrijke uitkomst is dat de regeling “bijna geen teruggang in het besteedbare inkomen zou hebben bij huishoudens met een laag inkomen ten tijde van de invoering”, in schril contrast met de modellen 2.5 en 3.5 (volledig schema 1), zoals hierboven beschreven. De ongelijkheid gemeten met de Gini-coëfficiënt daalt met 8,6%. Ook neemt het aantal uitkeringsgerechtigden, dat verschillende inkomensafhankelijke uitkeringen ontvangt af. Bovendien zou de gemiddelde hoogte van de uitkeringen lager worden.

Schema 2 heeft eveneens gunstige effecten. De daling van de kinderarmoede is groter dan voorspeld onder Schema β, en komt op ongeveer 44%, de niveaus van armoede onder volwassen nemen echter met kleinere cijfers af, ongeveer 14%. Reed en Lansley geven geen totaalbeeld van het aandeel van de huisgezinnen dat wint en verliest. Wel laten ze zien dat onder de armere inkomensdecielen ongeveer driekwart van de huishoudens baat heeft bij de hervorming, slechts een klein aantal gaat erop achteruit. Wat de regeling van Torry betreft, deze laat een flinke daling zien van het beroep op inkomensafhankelijke uitkeringen en levert een bescheiden vermindering van de Gini-coëfficiënt op.

Een drievoudige uitruil bij het ontwerpen van beleid

Het is duidelijk dat de gedeeltelijke regelingen (waarbij alle andere uitkeringen behouden blijven en opnieuw berekend worden) het veel beter doen dan de volledige regelingen (waarbij een groot aantal uitkeringen wordt geschrapt) bij het vinden van een balans tussen het beheersen van de fiscale kosten enerzijds en de zorg voor positieve (of het minimaliseren van ongunstige) verdelingseffecten anderzijds. Het is waarschijnlijk terecht om te zeggen dat daarom de eerste benadering de meest haalbare optie voor beleidsontwikkeling is. De modellen van Torry (2016a) en Reed en Lansley (2016) lijken aan te tonen dat het mogelijk is om een ubi zodanig te ontwerpen dat deze betaalbaar en adequaat is.

Toch zijn er meerdere redenen waarom deze conclusie niet klakkeloos overgenomen mag worden. De eerste is simpelweg, dat handhaving van de inkomenstoets betekent dat sommige van de belangrijkste doelen van het ubi opgeofferd moeten worden: zoals de inkrimping van de administratieve kosten en de bureaucratische schending van de privacy, die vergezeld gaan met inkomensafhankelijke uitkeringen, en niet te vergeten de verbeterde prikkels om aan het werk te gaan door het weghalen van armoede-, werkloosheids- en bureaucratische vallen. Zoals we eerder hebben geconcludeerd (Martinelli, 2017a), is de constructie van ubi-regelingen wel degelijk onderworpen aan een drievoudige wisselwerking tussen het streven naar kostenbeheersing, voorzien in behoeften en de bevordering van administratieve eenvoud en werkprikkels (door het afschaffen van de inkomenstoets). Niet alleen vormt dit een belangrijke uitdaging voor de normstellende aantrekkingskracht van het basisinkomen, maar het creëert ook een hachelijke situatie voor pogingen om strategische allianties op te bouwen tussen verschillende aanhangers met verschillende prioriteiten en doelen. We komen hierop terug in hoofdstuk 5.

De tweede reden voor voorzichtigheid is dat het aantonen dat ubi positieve verdelingsgevolgen kan hebben, niet betekent dat dit de beste of meest effectieve manier is om armoede te verminderen, of dat de vereiste belastingverhogingen politiek acceptabel zouden zijn. Het ubi wordt vaak gezien als een manier om schaars financieel en politiek kapitaal weg te houden van meer urgente kwesties. Geen enkel gunstig uitgepakt microsimulatiemodel kan afbreuk doen aan het ethische bezwaar dat, in de woorden van Offe (2008), “er zoveel dingen in de wereld wachten, die gedaan moeten worden”. De analyse bevestigt dat het ubi een dure beleidsoptie is in vergelijking met andere meer doelgerichte programma’s; dit is nauwelijks verwonderlijk, maar niettemin belangrijk. Er kan makkelijk tegengeworpen worden, dat de hier beschreven partiële regelingen onbetaalbaar zijn gezien hun vrij beperkte effecten en / of (eender) dat ze teleurstellend zijn gezien hun enorme fiscale implicaties; “een krachtige nieuwe ‘belastingmotor’ zal een klein karretje (een gedeeltelijk en inadequaat basisinkomen) meetrekken” (Gough, 2016). Dit wordt nog belangrijker als een specifieke regeling ook niet beantwoordt aan doelstellingen als administratieve vereenvoudiging en betere arbeidsstimulansen, zoals hierboven gesteld.

Tot slot merken we op dat de hierboven samengevatte microsimulatieanalyses statische modellen zijn; ze houden geen rekening met de mogelijkheid van (arbeidsmarktgerelateerde) gedragsveranderingen. Dit is een onvermijdelijke tekortkoming van de aanpak, maar een potentieel belangrijke aangezien een dergelijke ingrijpende hervorming als het basisinkomen waarschijnlijk zal leiden tot veranderingen in de arbeidsmarktparticipatie. We zullen dit in hoofdstuk 4 onderzoeken. Gezien de grote stijging van de belastingtarieven in alle modellen en de handhaving van inkomensafhankelijke uitkeringen in de gedeeltelijke regelingen, kunnen we verwachten dat de reacties op de arbeidsmarkt de belastingbasis zullen aantasten, waardoor de validiteit van onze bevindingen, dat dergelijke regelingen echt betaalbaar zijn, in twijfel getrokken kan worden.

Aantonen dat een ubi positieve verdelingsgevolgen kan hebben, betekent niet dat dit de beste of meest effectieve manier is om armoede te verminderen, of dat de vereiste belastingverhogingen politiek aanvaardbaar zijn.

Originele titel: Assessing the Case for a Universal Basic Income in the UK

Auteur/onderzoeker: Dr. Luke Martinelli, Institute for Policy Research (IPR) / Instituut voor Beleidsonderzoek, Universiteit van Bath / Verenigd Koninkrijk

Oorspronkelijke uitgave: september 2017

Vertaling: Florie Barnhoorn, oktober 2018

Foto: Copyright David P. Howard, hergebruik toegestaan onder cc-by-sa/2.0

Wordt vervolgd op 29 oktober 2018

Download een gratis pdf van de vertaling!


 

1. Inkomstenneutraliteit (revenue neutrality) is een afspraak met betrekking tot fiscaal beleid waarbij elke verhoging of verlaging van de belastinginkomsten ‘geneutraliseerd’ wordt door (wegvalt tegen) een evenredige verhoging of verlaging van de belastinginkomsten elders. Een voorstel om de belastingen voor één economische groep te verlagen, moet bijvoorbeeld een mechanisme bevatten om de belastinginkomsten door middel van een andere bron te verhogen om de omzetdaling te compenseren. Een meer restrictieve opvatting van inkomstenneutraliteit is dat alleen met belastingen, die inhoudelijk verwant zijn aan de doelen en doelstellingen van het ubi, rekening gehouden moet worden bij de definitie van neutraliteit – wat Torry (2016b) ‘strikte inkomstenneutraliteit’ noemt.

2. Volgens MO*, een Belgisch journalistiek online magazine met mondiaal nieuws ontvangen de Europese banken jaarlijks 250 miljard euro aan impliciete subsidies.

3. Volgens de standaardpraktijk werden de inkomensafhankelijke huurtoeslag (Housing Benefit) en de kwijtschelding voor de gemeentebelastingen (Council Tax Benefit) behouden.

4. Dit betekent dat werknemers een tarief van 12% betalen over alle verdiende inkomsten. In het bestaande systeem worden NIC’s (nationale verzekeringsbijdragen) niet geheven onder de eerste drempel van £ 155 per week en worden ze uitgekeerd tegen een sterk verlaagd tarief van 2% voor diegenen, die meer verdienen dan £ 827 per week.

Facebooktwitterlinkedinrssyoutube