4. UBI: Gevolgen voor de arbeidsmarkt

Het vierde hoofdstuk van ‘Stand van zaken rond het universeel basisinkomen in Groot-Brittannië’ analyseert de gevolgen voor de arbeidsmarkt bij invoering van het instrument.

haalbaarheid
Facebooktwitterlinkedinmail
arbeidsmarkt
The Lake, University of Bath

 

In het vierde hoofdstuk van ‘Stand van zaken rond het universeel basisinkomen (ubi) in Groot-Brittannië’, de vertaling van ‘Assessing the Case for a Universal Basic Income in the UK‘ worden de gevolgen voor de arbeidsmarkt bij de invoering van het beleid in het Verenigd Koninkrijk (VK) besproken. De opsteller van het originele rapport, Dr. Luke Martinelli, is onderzoeker bij het Institute for Policy Research (IPR, Instituut voor Beleidsonderzoek) aan de Universiteit van Bath. De komende dagen zal ik (FB) om de dag een hoofdstuk presenteren uit de vertaling van dit rapport. Een overzichtspagina met alle links naar de verschillende hoofdstukken en een voorwoord van Reyer Brons, hoofdredacteur van deze site, is hier te vinden. Een pdf van de vertaling kan hier gratis gedownload worden. Wil je een ePub voor je e-reader stuur dan een bericht via het contactformulier naar de redactie.

 

De gevolgen van een ubi voor deelname aan de arbeidsmarkt

De effecten, die hogere loonheffingen zullen hebben op de arbeidsmarktparticipatie, is een element van de ‘betaalbaarheid’ van het basisinkomen – in termen van duurzaamheid van inkomstenbronnen – zoals besproken in hoofdstuk 3. De arbeidsmarkteffecten van een ubi rechtvaardigen echter een aparte discussie vanwege het omstreden karakter en de betekenis van dit specifieke onderwerp. De gevolgen van het basisinkomen voor de arbeidsmarkt zijn moeilijk te voorspellen wat betreft het algehele niveau van deelname, de hoogte van de lonen en arbeidsomstandigheden. Dit helpt om te verklaren waarom voor sommige voorstanders het ubi de potentie heeft om de arbeidsmarktparticipatie te vergroten, terwijl critici menen dat het eerder leidt tot uittreding uit de arbeidsmarkt. Wat de moeilijkheid nog vergroot is dat arbeidsmarkteffecten naar alle waarschijnlijkheid van persoon tot persoon verschillen – afhankelijk van een groot aantal kenmerken, zoals hun positie op de arbeidsmarkt (bijvoorbeeld het feitelijke of verwachte arbeidsloon), de situatie en voorkeuren van de ontvangers van een uitkering – en hangt af van meerdere instellingen, die invloed hebben op de arbeidsmarkt (bijvoorbeeld op het gebied van arbeidsbescherming en wetgeving met betrekking tot het minimumloon) en de details van de betreffende ubi-regeling (met name het niveau van de betaling).

Inkomens- en substitutie-effecten en het meten van financiële arbeidsprikkels

De sleutel tot het begrijpen van individuele reacties op financiële stimuli om werk te aanvaarden, ligt in de dubbele notie van inkomens- en vervangingseffecten (zie Gamel et al. (2006) en Gilroy et al. (2012) voor een uitgebreidere bespreking van deze concepten). Om redenen van eenvoud gaan we er van uit, dat individuen een afweging tussen inkomen (wat gelijk staat aan consumptie) enerzijds en vrije tijd anderzijds onder ogen moeten zien. De wensen van het individu voor inkomen en ontspanning, en de hoeveelheid vrije tijd, die ze zouden moeten opofferen om een extra inkomen te verwerven – hun daadwerkelijke loon – bepalen samen het aantal uren, dat ze willen gaan werken.

Het substitutie-effect heeft betrekking op de hoeveelheid vrije tijd, die het individu moet opgeven voor meer inkomen; met andere woorden, hun effectieve loonvoet. Dit is afhankelijk van belastingen op het inkomen uit arbeid en – van cruciaal belang – de mate waarin uitkeringen ingehouden worden bij inactieve en / of laagbetaalde personen, als die persoon gaat werken of meer geld gaat verdienen. Om de waarschijnlijke arbeidsmarkteffecten van het ubi te beschrijven, moeten we drie belangrijke meetinstrumenten op het gebied van financiële werkprikkels introduceren: de participation tax rate (PTR; belastingtarief bij deelname), marginal effective tax rate (METR; marginaal effectief belastingtarief) en de replacement rate (RR; vervangingsratio).

  • de PTR meet het deel van je bruto verdiende inkomen, dat je verliest door belastingen en / of het stopzetten van je uitkering;
  • de METR meet het aandeel van elke extra eenheid aan verdiende inkomsten, dat je verliest door belastingen en / of de intrekking van uitkeringen;
  • de RR meet de verhouding tussen inkomen ‘niet uit arbeid’ en inkomen ‘uit arbeid’ (dat wil zeggen hoe genereus zijn de uitkeringen voor niet-werkenden in vergelijking met netto-opbrengsten).

Hogere waarden van deze indicatoren impliceren zwakkere financiële prikkels om te werken, zoals bepaald door het vervangingseffect, met zeer hoge waarden, die leiden tot werkloosheids- en armoedevallen. Deze beschrijven situaties waarin mensen respectievelijk weinig worden gestimuleerd om werk te zoeken, zich op het werk te ontwikkelen of hun werkinzet te vergroten.

Het inkomenseffect heeft betrekking op de hoeveelheid vrije tijd en inkomen, die het individu verkiest om van te genieten, omdat het zich meer of minder van beide kan veroorloven. Met andere woorden het inkomenseffect vertegenwoordigt het effect van een verandering in de effectieve loonvoet, uitgaande van de relatieve beprijzing tussen inkomen en vrije tijd; het is een functie van de voorkeur van het individu voor elk.

De substitutie- en inkomenseffecten van veranderingen op het terrein van belastingen en uitkeringen kunnen in tegengestelde richtingen werken. Stel je een verhoging van de bovenstaande indicatoren (PTR’s, METR’s en RR’s) voor doordat het tarief voor de inkomstenbelasting stijgt. Als we nadenken over het substitutie-effect, zou werken relatief minder aantrekkelijk worden in vergelijking met niet-werken, aangezien de effectieve loonvoet gedaald zou zijn; het individu zou ervoor kunnen kiezen om zijn werkinspanning dienovereenkomstig te minderen. Aan de andere kant zou het individu nog meer moeten werken om evenveel te kunnen consumeren als voorheen – en gezien zijn wensen zou het inkomenseffect ertoe kunnen leiden dat de persoon ervoor kiest om zijn vrije tijd in te ruilen voor extra consumptie (dat wil zeggen zijn of haar werkinspanning te verhogen). Vooraf kennen we de richting van het inkomenseffect of de relatieve omvang van beide effecten niet, hoewel we weten dat het vervangingseffect de werkinspanning negatief zal beïnvloeden.

Vervangingseffecten

Voor iedereen, die inkomensafhankelijke uitkeringen ontvangt, zou een ubi betaald aan werkenden en niet-werkenden, reducties in PTR’s, METR’s en RR’s betekenen in vergelijking met bestaande voorzieningen. Het substitutie-effect van deze verlagingen zou de arbeidsmarktparticipatie verhogen, hoewel het inkomenseffect mogelijk zou kunnen bijdragen aan meer vrije tijd en verminderde werkinspanning als het ubi genereuzer zou zijn dan de uitkering, die men eerder ontving.

Hiertegenover staan effecten, die voortvloeien uit algemene verhogingen van de belastingtarieven, die de meeste ubi-voorstellen gewoonlijk vergezellen (zie hoofdstuk 3), wat hogere PTR’s, METR’s en RR’s tot gevolg heeft onder overigens gelijke omstandigheden. De onderbouwing over het effect van belastingtarieven op het arbeidsaanbod zijn samengevat door Meghir en Phillips (2010). Over het algemeen komt het bewijs overeen met onze intuïtie, dat hogere belastingtarieven de neiging hebben om de arbeidsinspanning te verminderen; er is algehele overeenstemming dat, hoewel het vervangingseffect het inkomenseffect door veranderingen in marginale tarieven overschrijdt, het effect sterk varieert tussen verschillende groepen. Het is ook interessant om te vermelden, dat werknemers niet de volledige flexibiliteit hebben om hun aantal uren te variëren, zelfs als dit voor hen het beste zou zijn. In ieder geval hangt het eigenlijke effect af van de relatieve omvang van het inkomen en de substitutie-effecten, die op individueel niveau verschillen.

Inkomenseffecten

Gilroy et al. (2013: 44) stellen dat er een aantal groepen zijn voor wie het inkomenseffect over het algemeen sterk zal zijn – gezien de bestaande voorkeuren op het gebied van vrije tijd en werk – en waarvan we “een scherpe daling van het arbeidsaanbod” zouden kunnen verwachten. Dit zijn de groepen met een zwakke aansluiting op de arbeidsmarkt en / of een laag verdienvermogen, zoals “langdurig werklozen, vrouwen die voor kinderen zorgen, oudere werknemers en mogelijk jonge nieuwkomers op de arbeidsmarkt” (ibid.). Deze tendens zou sterker zijn voor groepen, die niet in aanmerking kwamen voor inkomensafhankelijke uitkeringen, maar die (uiteraard) in aanmerking komen voor een ubi, omdat de hierboven beschreven vervangingseffecten voor hen niet zou opgaan. Hierbij moet aangetekend worden dat deze effecten sterker zijn voor individuen van wie de partners relatief hoge lonen verdienen, omdat zij niet in aanmerking komen voor uitkeringen, die qua inkomsten op huishoudniveau worden getoetst.

Gezinsstructuur en sekse

Eén van de belangrijkste factoren, die individuele arbeidsmarktbeslissingen bepalen, is hoe de aanvaarding van werk (of uitbreiding van het aantal uren dat men werkt) van invloed is op het gezinsinkomen, omdat koppels hun inkomen vermoedelijk ‘bundelen’. Dit betekent dat de financiële prikkels voor primaire en secundaire verdieners binnen huishoudens afhangen van de verdiensten van de ander en in hoeverre ze geschikt en nuttig zijn voor het gezin. Als gevolg hiervan zou een niet-werkende partner met een kostwinner met een hoog inkomen te maken krijgen met hele andere redenen om te gaan werken vergeleken met een alleenstaande of iemand, van wie de partner een laag inkomen heeft (Adam et al., 2010). Deze dynamiek verklaart waarom analyses van de gevolgen van belastingtarieven op arbeidsparticipatie duidelijk geslachtsgebonden effecten hebben gevonden. Meghir en Phillips (2010: 204) vatten het als volgt samen:

De reactie bij mannen op financiële prikkels veroorzaakt door belastingwijzigingen gemeten naar het aantal gewerkte uren is niet bijzonder sterk, terwijl gehuwde vrouwen en alleenstaande moeders daar wel wat meer op reageren. Aan de andere kant is de beslissing om al dan niet betaald werk te accepteren voor vrouwen in het algemeen – en moeders in het bijzonder – erg gevoelig voor belastingheffing en uitkeringen.

Uit het bovenstaande kan afgeleid worden, dat binnen een paar het basisinkomen bij vrouwen zou leiden tot een reductie van de arbeidsinzet in vergelijking met mannen, gezien hun relatief zwakke binding met de arbeidsmarkt en lagere lonen. Dit komt inderdaad overeen met de bevindingen van Sommer (2016), die een model maakte met een negatieve inkomstenbelasting, één van de vormen van een basisinkomen. Door de aan de theorie ontleende elasticiteit van het arbeidsaanbod toe te passen op Duitse onderzoeksgegevens, toont Sommer aan dat huishoudens hun gezamenlijk arbeidsaanbod ‘optimaliseren’ door een vermindering van het aanbod van vrouwelijke arbeidskrachten onder gehuwde vrouwen. Aan de andere kant vond hij dat zowel alleenstaande mannen als vrouwen meer bereid waren om te gaan werken. Dit bevestigt de bevinding van Kimball en Shapiro (2008) dat “binnen een gezin het besluit over wie hoeveel gaat werken en niet sekse de meeste verschillen verklaren tussen mannen en vrouwen, wat betreft hun voornemen om hun arbeid aan te bieden”.

Uit de theorie blijkt dat binnen koppels het basisinkomen kan leiden tot een verminderde arbeidsinzet van vrouwen vergeleken met mannen.

De rol van (on)voorwaardelijkheid

Een andere belangrijke factor bij het bepalen van het mogelijke effect van een basisinkomen op deelname aan de arbeidsmarkt – tot nu toe verwaarloosd – is het gebrek aan voorwaarden met betrekking tot gedrag in relatie tot een ubi. Volgens de economische theorie zouden dergelijke voorwaarden, in combinatie met sancties, de kosten van ‘nietsdoen’ moeten verhogen en de inzet bij het zoeken naar werk vergroten – om zodoende de motivatie en competentie van de uitkeringsgerechtigde om werk te vinden op te schroeven. McVicar (2010) maakt melding van het feit, dat een intensievere monitoring van zoekgedrag naar een baan de werkloosheid heeft verminderd. Gregg (2008) concludeert dat de voorwaarden verbonden aan werkloosheidsuitkeringen “zeer effectief zijn geweest”.

Is de relatie tussen conditionaliteit en arbeidsmarktparticipatie echt zo duidelijk? Om verschillende redenen is de werkelijkheid meer gehuld in duisternis. Ten eerste is de bewijslast vrij schaars. Het JRF (Joseph Rowntree Foundation, 2014) zegt er dit van: “het is moeilijk om onderscheid te maken tussen de verschillende gevolgen van intensievere ondersteuning, het aanscherpen van plichten en / of de toegenomen dreiging van strafmaatregelen”. Er zijn ook theoretische complicaties. Afhankelijk van het ontwerp en de uitvoering van de voorwaarden en sancties, is het mogelijk dat uitkeringsgerechtigden beter af zouden zijn bij het zoeken naar werk volgens hun eigen plan in plaats van het solliciteren naar een vastgesteld aantal functies om aan bureaucratische quota te voldoen en het bijwonen van verplichte afspraken en cursussen. Het is zelfs mogelijk dat een dergelijk beleid zinniger scholing en activiteiten voor het ontwikkelen van vaardigheden ontmoedigt (Immervoll and Pearson, 2009). Daarbij komt dat de uitwerking van de dreiging met arbeidsmarktgerelateerde verplichtingen zelfs negatief kan uitpakken op het vinden van een passende baan – en daarmee de levensduur van het gesloten dienstverband – als sancties weigering van zelfs de meest ongeschikte banen uitsluit. Dit is inderdaad de basis van het efficiëntie argument ten gunste van royale rechten op werkloosheidsverzekeringen in het algemeen (Marimon en Zilibotti, 1999; Caliendo et al., 2013). Volgens recente inzichten uit de gedragseconomie kunnen prikkels op straffe van een geldboete de intrinsieke motivatie om te werken ‘verdringen’ (Pech, 2010) en het wantrouwen dat inherent is aan het regime van strafmaatregelen, kan uitkeringsgerechtigden ertoe aanzetten om minimale inspanningen te leveren (Verlaat en De Bruijn, 2016). Volgens Pasma (2010) zitten intrinsieke motivaties om te werken waarschijnlijk diep in ons verankerd:

De veronderstelling dat mensen alleen gemotiveerd worden door angst voor armoede, wijst het hele scala aan menselijke ervaringen en motivatie af. Mensen kiezen er om verschillende redenen voor om betaald werk op zich te nemen, waaronder zelfontplooiing, een besef van roeping, ambitie, de mogelijkheid om deel te nemen aan een groter project of activiteit, dat ze zinvol vinden, om doelen te bereiken, om vaardigheden en talenten op bepaalde terreinen te gebruiken, en om te genieten van de unieke sociale interacties, die aanwezig zijn op een werkplek. Voor veel mensen is werk een belangrijke uiting van identiteit.

Zulke argumenten doen vermoeden, dat elementen van voorwaardelijkheid – mits toegesneden op de persoon – steun bieden, die de participatie van de werkende bevolking eerder zal stimuleren dan het dreigen met straf – geheel in lijn met een ubi. Komend experimenteel bewijs over deze kwesties zal zeer waardevol zijn.

Empirisch bewijs

In hoeverre komen onze theoretische verwachtingen overeen met empirische waarnemingen? Ondanks de beperkingen betreffende experimenteel bewijs, zoals besproken in hoofdstuk 1, kunnen we verschillende lessen trekken uit de Noord-Amerikaanse experimenten met een negatieve inkomstenbelasting in de jaren 70.

Uit de gegevens bleek kort samengevat dat het bieden van een onvoorwaardelijke inkomensvloer een marginale (geringe) belemmering om te werken opleverde. Uit de Amerikaanse studies bleek dat mannen hun werkuren met gemiddeld 6% verminderden, gehuwde vrouwen met 19% en alleenstaande vrouwen met 15% (Hum en Simpson, 1993). De inkrimping op de arbeidsmarkt was voor het Canadese onderzoek zelfs nog kleiner: respectievelijk 1%, 3% en 5% voor dezelfde categorieën (ibid.). Widerquist (2005) wijst er op, dat dit geenszins betekent dat zelfs de grotere reducties van het arbeidsaanbod de zaak van het basisinkomen zou schaden. Ten eerste is de uittocht uit de arbeidsmarkt, voorspelt door de felste critici van het ubi, duidelijk niet uitgekomen; en ten tweede, als het ubi het mensen mogelijk maakt om hun werk en gezinsleven beter in balans te brengen – vooral vrouwen die overbelast zijn door de combinatie van huishoudelijk- en betaald werk – is het denkbaar dat de bekorting van de arbeidsinzet kan hebben bijgedragen tot een groter maatschappelijk welzijn. Dit is in lijn met argumenten van wetenschappers, die onderzoek doen naar het basisinkomen. Zij voeren aan dat het bieden van een ‘exit option’ de onderhandelingspositie van werknemers versterkt en hen in staat stelt deel te nemen aan onbetaalde maar sociaal waardevolle activiteiten – argumenten die we hierna bespreken.[1]

Exit-opties, onderhandelingsmacht en arbeidsmarktinstellingen

Het is een merkwaardig trekje van het ubi, dat voorstanders – op verschillende momenten en binnen verschillende kaders – twee ogenschijnlijk tegenstrijdige doelen benadrukken. Enerzijds is een groot deel van de motivering voor het ubi het vergroten van de arbeidsmarktparticipatie door het elimineren van armoede- en werkloosheidsvallen. Anderzijds wijzen veel voorstanders op het vermogen van het ubi om een ‘exit-optie’ te verschaffen, waardoor mensen hun inspanningen met betrekking tot de arbeidsmarkt kunnen verlagen of de arbeidsmarkt helemaal kunnen verlaten. Het probleem wordt gecompliceerd door de veelvoud aan versies, die van het ubi bestaan; intuïtief lijkt het aannemelijker dat een genereuzer ubi de arbeidsmarktparticipatie zal doen dalen en de onderhandelingsmacht van de ontvanger zal verbeteren – meer dan een bescheiden ubi – omdat het iemand in staat stelt een relatief comfortabel leven te leven zonder inkomen te verdienen. Gray (2017) denkt dat “hoe hoger het basisinkomen in verhouding tot het uurloon van het individu [is], des te groter zal waarschijnlijk de daling zijn van het arbeidsaanbod van mensen, die al betaald werk hebben”. Het wordt nog ingewikkelder door individuele omstandigheden: zoals we al hebben aangetoond, is het aannemelijk dat het ubi voor sommige mensen zal uitpakken als een financiële prikkel om een baan te zoeken, terwijl het anderen aanmoedigt hun arbeidsinspanning te verkleinen. Dit is de basis van ‘het herschikkingseffect’ dat in hoofdstuk 2 werd geïntroduceerd.

Maar zelfs binnen een enkele ubi-regeling en voor iemand, die opgesloten zit in inactiviteit of werkloosheid, is er echt geen tegenstrijdigheid tussen de doelen om werken aan te moedigen en tegelijkertijd inkomenszekerheid te bieden los van (betaald) werk. Het is volledig consistent voor onderzoekers naar het basisinkomen om in één adem te beweren dat het concept de arbeidsmarktparticipatie zal vergroten èn dat het werkenden ‘de macht zal geven om nee te zeggen’.

Hoe beïnvloedt het basisinkomen de lonen en voorwaarden?

Zoals de meerderheid van de voorstanders van het basisinkomen, zet Standing (2013) vraagtekens bij het morele primaat van arbeid; uitbuiting en uitzichtloze banen zijn van beperkte waarde voor de samenleving, terwijl veel onbetaalde activiteiten van groot nut zijn. Het is in deze visie een goede zaak om mensen de kans te geven aan deze vormen van arbeid te ontsnappen, zodat zij kunnen deelnemen aan belangrijkere, meer bevredigende en meer waardevolle activiteiten.

Niettemin, zoals Birnbaum en De Wispelaere (2016) terecht stellen, is het idee dat het basisinkomen een realistische uitstapmogelijkheid biedt problematisch. Tenzij vastgesteld op een royaal bestaansniveau, zal een baan waarschijnlijk nog steeds een noodzaak zijn voor de meerderheid van de mensen, en zeker voor de meest achtergestelden; de kansen op ‘radicale uittreding’ (het volledig vaarwel zeggen van de arbeidsmarkt) zouden minimaal zijn (ibid.). Zou desondanks het basisinkomen de macht van alle werkenden niet versterken door sommigen toe te staan hun uren te beperken – of de arbeidsmarkt tijdelijk te verlaten om ander werk te vinden – waardoor ook de lonen en voorwaarden van de minst bevoorrechten verbeterd kunnen worden?

Een aantal geleerden heeft dit weerlegd. Het probleem ontstaat doordat arbeidsmarkten gestratificeerd (gelaagd) zijn: sommige werknemers kunnen marktmacht uitoefenen vanwege een relatief tekort aan onmisbare vaardigheden, terwijl anderen te maken hebben met hevige concurrentie om banen – met name bijvoorbeeld in sectoren waar productie kan worden ‘uitbesteed’ in het buitenland (offshored). Natuurlijk zijn lage lonen, precaire omstandigheden en aanzienlijke machtsonevenwichtigheden kenmerkend voor de laatste segmenten van de arbeidsmarkt. Dus “terwijl de exit-optie er in de eerste plaats op is gericht een veilige basis, een vloer, te bieden aan de meest kwetsbaren, kan het juist deze bevolkingsgroep zijn die onevenredig wordt benadeeld in termen van echte kansen om hun exit strategie uit te oefenen” (ibid.: 4). Bovendien zou het, vanwege de ongelijke manier waarop een basisinkomen de macht verlegd naar diverse bevoordeelde werknemers, “een wig kunnen drijven tussen groeperingen van verschillende werknemers, waardoor de collectieve solidariteit wordt geschaad op een manier, die bijzonder schadelijk is voor kwetsbare werkenden” (ibid.: 8). Het ontbreken van een exit-optie voor zulke werknemers en hun zwakke onderhandelingspositie ten opzichte van werkgevers, betekent dat een basisinkomen uiteindelijk slechte beloningen en voorwaarden zou kunnen verergeren als andere werknemers bereid zouden zijn hun looneisen als gevolg van de onvoorwaardelijke betaling te verlagen. Dus zoals Parker (1991) meent, bestaat het gevaar dat het basisinkomen “het probleem van lage lonen zou verhevigen en inefficiënte werkgevers zou belonen” (Parker, 1991: 13), wat leidt tot een toename van “slechte” banen. Of zoals Kenworthy (2015: 17) zegt met betrekking tot openlijke loonsubsidies: “werkgevers zouden een lager loon kunnen aanbieden dan anders het geval zou zijn, en werknemers zouden bereid kunnen zijn om een lager loon te accepteren. Ook kan de subsidie het aanbod van lager opgeleide mensen, die op zoek zijn naar een baan vergroten en zonder een toename van de vraag van werkgevers naar dergelijke werknemers, zal deze toename van het aanbod de lonen waarschijnlijk drukken”.

Zoals we echter eerder betoogden (Martinelli, 2017b) is het basisinkomen als zodanig geen loonsubsidie. Wat dat betreft is het verschil met een ubi dat mensen, die niet bereid zijn om tegen het geldende loon te werken, niet gedwongen worden om dit te doen vanwege het risico om ook hun uitkering te verliezen – wat het geval is bij een loonsubsidie.[2] Om deze redenen zijn de effecten van een ubi op beloning en voorwaarden dubbelzinnig.

In elk geval lijkt het duidelijk dat de richting en de omvang van deze effecten ook variëren naargelang de verschillende niveaus van ubi-betaling, Gray zegt hierover (2017):

Een basisinkomen, dat hoog genoeg zou zijn om mensen in staat te stellen laagbetaald of zeer onzeker werk te weigeren, zou waarschijnlijk het totale aantal gewerkte uren en het aantal aangeboden banen verminderen … Maar als het basisinkomen niet hoog genoeg is om mensen de kans te geven ‘slechte’ banen te weigeren, zou het tegenovergestelde gebeuren – lage lonen zouden eerder geaccepteerd worden en werkgevers zouden gemakkelijker personeel werven tegen lagere lonen dan als er geen basisinkomen zou zijn.

Onze verwachtingen komen dus overeen met ons begrip van hoe het ubi de arbeidsmarktparticipatie beïnvloedt: met de mogelijke (maar niet onvermijdelijke) uitholling van beloning en voorwaarden in gevallen waarin het arbeidsaanbod naar verwachting zal toenemen en omgekeerd. Van Parijs (2004: 17) constateert, dat het basisinkomen inderdaad “een potentieel voor het aanbieden en aanvaarden van laagbetaalde banen schept, die momenteel niet bestaat”, maar tegelijkertijd “biedt het de mogelijkheid om onderhandelingsmacht uit te breiden om (zoveel als duurzaam is) de minder bevoorrechten in staat te stellen om onderscheid te maken tussen aantrekkelijke of veelbelovende en waardeloze banen”.

Is een minimumloon en bescherming van de werkgelegenheid nog steeds nodig?

De voorgaande argumenten hebben duidelijke gevolgen voor discussies over het nut van het meer algemene arbeidsmarktbeleid, zoals het wettelijk minimumloon en andere vormen van arbeidsbescherming. Volgens deze redenering is dergelijk beleid overbodig als werknemers een veilige inkomensvloer hebben. Groot (2002: 153-4) meent dat “er geen wetgeving nodig is op het terrein van het minimumloon, aangezien werknemers al beschermd worden doordat de toegang tot het basisinkomen voor iedereen vrij is … Het is niet nodig om wetgeving te hebben met betrekking tot de rechten van flexwerkers, het aantal vakantiedagen, werktijden, verplichte pensionering, enz. Al deze kwesties kunnen aan de markt overgelaten worden” (nadruk van mij, Martinelli). Dergelijke maatregelen kunnen inderdaad niet alleen overbodig zijn, maar feitelijk ook contraproductief en bijdragen aan onvrijwillige werkloosheid door te voorkomen dat werkgevers voorwaarden bieden, die mensen graag willen accepteren.

Maar deze redenering veronderstelt dat een ubi uitbuiting op grote schaal zal uitroeien, een conclusie die niet door het bewijsmateriaal wordt ondersteund. Integendeel. Als de eerder besproken argumenten – dat een laag basisinkomen een loondempend effect heeft en de concurrentie voor laagbetaalde banen vergroot – kloppen, dan zou dit soort arbeidsmarktpolitiek van cruciaal belang zijn om te voorkomen dat werkgevers beloning en condities terugdraaien.

De kern van de discussie is wat voor soort basisinkomen het meest wenselijk is en welke van de vele doelen prioriteit moet krijgen. Een bescheiden basisinkomen in combinatie met aanzienlijke deregulering van de arbeidsmarkt zou het meest aantrekkelijk zijn voor libertariërs en anderen voor wie het belangrijkste argument ten gunste van het ubi verband houdt met economische efficiëntie, flexibiliteit op de arbeidsmarkt en activering. Een royaal basisinkomen naast solide wetgeving op het gebied van het minimumloon en bescherming van de werkgelegenheid zal hoogstwaarschijnlijk weerklank vinden bij progressieve ubi-supporters voor wie een robuuste exit-optie tevens ondersteund zou moeten worden door andere vormen van overheidsinterventie tegen uitbuiting op de werkplek.

Analyse van specifieke voorstellen

In deze paragraaf onderzoeken we twee gegevensbronnen: de analyse uitgevoerd in het kader van de voorbereiding op de lopende Finse experimenten (Kela, 2016 en Kangas et al., 2017) en de eigen analyse van het IPR van twee regelingen in de Britse context (Martinelli, 2017b).

Microsimulatie van Finse ‘gedeeltelijke’ regelingen

Om de effecten van financiële prikkels om werk te zoeken van twee regelingen met een basisinkomen uitbetaald op twee verschillende niveaus (€ 550 en € 750 per maand) voerden Kangas et al. (2017) een microsimulatie uit. Beide regelingen keren een ‘gedeeltelijk’ basisinkomen uit op niveaus waarbij “het doel niet is om andere lopende inkomensoverdrachten in dezelfde mate te vervangen als bij een volledig basisinkomen” (Kela, 2016: 24); alle andere uitkeringen worden uitbetaald, waarbij de niveaus van inkomensafhankelijke sociale bijstandsuitkeringen en huurtoeslag worden aangepast om rekening te houden met het basisinkomen. In die zin lijken de schema’s in grote lijnen op die besproken in hoofdstuk 3 van dit rapport (Torry, 2016a; Reed en Lansley, 2016), hoewel we natuurlijk niet op een zinvolle manier kunnen generaliseren van de Finse naar de Britse context vanwege verschillen in hun respectievelijke sociale zekerheids- en belastingstelsels.

Kangas et al. (2017) erkennen dat een belangrijke motiverende factor voor het basisinkomen in Finland, de potentie van het beleid is om “verschillende arbeidsstimulansen ingebouwd in het huidige systeem tegen te gaan” (p. 90). Om dingen niet te gecompliceerd te maken vervingen de auteurs de bestaande progressieve inkomstenbelasting door een vlaktaks nodig om inkomensneutraliteit te bereiken – respectievelijk 43% en 50,5% voor de betalingen van € 550 en € 750. Vervolgens onderzoeken ze, hoe de implementatie van een basisinkomen arbeidsprikkels beïnvloedt. De auteurs rapporteren de gevolgen voor wat betreft belastingtarieven als iemand (weer) deel gaat nemen aan het arbeidsproces (participation tax rates) voor drie hypothetische personen: een werkloze, die een inkomensafhankelijke werkloosheidsuitkering ontvangt, een andere die een uitkering via een werkloosheidsverzekering krijgt en een alleenstaande ouder met kinderen, die naar de (inkomensafhankelijke) dagopvang gaan. Alle personen ontvangen huurtoeslag.

Tabel 3 laat zien dat het algemene beeld gemengd is – en nogal ingewikkeld, wat de complexiteit van het bestaande systeem van sociale zekerheid in Finland weerspiegelt. Bij het basisinkomen van € 550 wordt de uitkeringsgerechtigde meer gestimuleerd om aan het werk te gaan, als hij of zij werk zoekt op alle verdienniveau’s en als men overstapt van een deeltijdse- naar een voltijdse baan. Aan de andere kant wordt de sociaal verzekerde minder geprikkeld om in deeltijd te gaan werken, dat € 500 per maand betaald. De situatie is vergelijkbaar met het basisinkomen van € 750 per maand, behalve dat individuen op dat niveau – wat wijst op hogere tarieven voor de inkomstenbelasting – vaker met situaties geconfronteerd worden, waarin ze minder gemotiveerd zullen zijn om aan het werk te gaan. De alleenstaande ouder heeft te maken met een hogere participation rate (een hogere prijs om deel te nemen aan het arbeidsproces) bij het overstappen naar werk bij alle verdienniveaus bij beide betalingsniveaus (van het basisinkomen), met uitzondering van een zeer marginale verlaging van de tarieven voor de participation rate als men in plaats van 1000 euro, 2000 euro gaat verdienen per maand, onder het € 550-regiem.

Samenvattend concludeert Kangas et al. (2017: 91) dat een gedeeltelijk basisinkomen, zoals hier beschreven “niet noodzakelijkerwijs de monetaire prikkels voor deeltijdwerk zou verhogen. Het niveau van het basisinkomen, het niveau en de vorm van de belastingen en de manier waarop de huidige sociale uitkeringen worden hervormd, hebben allemaal een belangrijke invloed op de resulterende belastingtarieven, die geheven zullen worden bij het aanvatten van werk (participation tax rates).” Dit is bovendien een conclusie op grond van onderzoek naar groepen, die in het bestaande systeem weinig prikkels ondervinden – zij, die verstrikt zijn in het uitkeringssysteem. Als we ook rekening houden met de effecten van arbeidsprikkels op de beroepsbevolking – en dus de effecten van algemene verhogingen van de belastingtarieven – zouden de resultaten waarschijnlijk nog minder gunstig zijn voor de geloofsbrieven van het ubi dan een ‘activeringsmaatregel’.

Microsimulatie van Britse ‘volledige’ schema’s

In Martinelli (2017b) gaan we verder dan Kangas et al. (2017) in onze microsimulatie van werk stimulerende effecten; terwijl zij hun gerapporteerde bevindingen beperken tot illustratieve groepen, zoals hierboven beschreven, onderzoeken wij veranderingen in METR’s (marginal effective tax rates) en PTR’s (participation tax rates) in een representatieve steekproef, zodat we kunnen zien hoe aansporingen om te werken gemiddeld variëren onder de bevolking en voor specifieke subgroepen. We analyseren ook de omvang van het aantal individuen, dat te maken heeft met verbeterde of verslechterde arbeidsprikkels. In dit rapport beperken we om methodologische redenen (die in het oorspronkelijke rapport behandeld zijn) de discussie tot PTR’s.[3]

Zoals in hoofdstuk 3 is uiteengezet, is onze analyse gebaseerd op twee regelingen – volledig schema 1 en volledig schema 2 – als de meest plausibele van de onderzochte schema’s in onze werkdocumenten. In deze regelingen vervangt een ubi de meeste van de toeslagen voor kinderen, loonvervangende uitkeringen en ouderdomspensioenen; volledig schema 2 bevat aanvullingen, die zijn bedoeld om personen te compenseren voor het verlies van arbeidsongeschiktheidspremies, die zij in de ‘oude’ situatie uitbetaald kregen. Raadpleeg hoofdstuk 3 voor meer informatie over de regelingen.

Onze belangrijkste bevindingen worden weergegeven in tabelvorm in bijlage 3 en tevens hieronder besproken.

bijlage 3
Algemene effecten op PTR’s

Volledig schema 1 leidt tot een verlaging van de PTR’s – verbeterde arbeidsstimuli – van gemiddeld ongeveer 1% voor de populatie. Volledig schema 2 heeft het tegenovergestelde effect, hierbij nemen PTR’s gemiddeld met ongeveer 6% toe. Deze gemiddelden maskeren een grote mate van complexiteit, met hoge aantallen ‘winnaars’ en ‘verliezers’ in beide regelingen; zelfs onder volledig schema 1 heeft meer dan de helft van alle individuen – 57% – te maken met hogere PTR’s dan ervoor, terwijl bij volledig schema 2 tweederde met zwakkere arbeidsprikkels wordt geconfronteerd, waarbij bijna de helft van de bevolking te maken krijgt met PTR’s, die 25% hoger is dan voorheen. Tegelijkertijd zijn er voor elke regeling nog steeds veel mensen, die met verbeterde werkprikkels te maken krijgen. Het is belangrijk om precies te begrijpen hoe deze gevolgen verdeeld zijn.

Deze gemiddelden maskeren een grote mate van complexiteit, met hoge aantallen ‘winnaars’ en ‘verliezers’ in beide regelingen.

Effecten op PTR’s op inkomensniveau en inkomensafhankelijke situatie

In dit opzicht is het bemoedigend om te zien dat de werk stimulerende effecten van deze regelingen, zoals de verdelingsgevolgen, in het algemeen progressief zijn; dat wil zeggen dat reducties in PTR’s gemiddeld groter zijn en invloed hebben op grotere delen van de bevolking, onder de kwintielen met een lager inkomen.

Onder volledige schema 1 worden de drie armste inkomenskwintielen geconfronteerd met verbeterde werkprikkels afgemeten aan verlagingen van PTR’s – een gemiddelde verlaging van 12% voor het armste kwintiel, 5% voor kwintiel 4 en 2% voor kwintiel 3. Bij de onderste twee kwintielen krijgen de meeste individuen te maken met verbeterde arbeidsprikkels – 68% van het armste kwintiel. Daarentegen kan slechts 15% van het rijkste kwintiel een verbetering van hun PTR onder ogen zien, met een gemiddelde toename van 8%. Maar zelfs de armste drie kwintielen bevatten een groot aantal personen met zwakkere arbeidsstimulansen – ongeveer een kwart van elk wordt geconfronteerd met PTR’s, die minstens 25% hoger is dan waarmee zij eerder te maken hadden. Onder volledig schema 2 zijn de resultaten nog steeds ‘progressief’, maar alleen het armste inkomenskwintiel kampt met een gemiddelde verlaging van hun PTR’s (van 8%), terwijl 61% van de mensen sterkere arbeidsprikkels ondervindt. Onder de resterende kwintielen zijn grote aantallen individuen, die te maken krijgen met aanzienlijk zwakkere arbeidsprikkels.

Tenslotte richten we ons op de spreiding van veranderingen in PTR’s op de situatie van inkomensafhankelijke huishoudens. Dit is misschien wel het belangrijkste onderscheid omdat, zoals hierboven beschreven, de theoretische grond voor de claim, dat een ubi een middel tot activering is door het wegnemen van armoede- en werkloosheidsvallen, berust op diegenen die momenteel inkomensafhankelijke uitkeringen krijgen en die bij een basisinkomen lagere PTR’s en METR’s tegemoet zouden kunnen zien. Er is inderdaad reden om optimistisch te zijn over deze mogelijke effecten. Voor zowel volledig schema 1 als volledig schema 2 worden personen, die in huishoudens leven waarvan ten minste één een inkomensafhankelijke uitkering heeft, geconfronteerd met aanzienlijk betere arbeidsprikkels – met PTR’s die gemiddeld dalen met respectievelijk 17% en 4%. Bovendien krijgt een duidelijke meerderheid van dergelijke huishoudens te maken met verbeterde stimulansen inzake werk, hoewel ongeveer een kwart van de huishoudens aanzienlijk hogere PTR’s heeft.

Implicaties voor de wenselijkheid en haalbaarheid van een basisinkomen

Gezien onze theoretische verwachtingen is het niet verrassend dat de meerderheid van de werknemers te maken zou krijgen met zwakkere financiële werkprikkels ten gevolge van basisinkomensregelingen, die aanzienlijk hogere tarieven voor de inkomstenbelasting en de afschaffing van persoonlijke toeslagen en NIC-drempels (National Insurance Contributions / premies voor de nationale verzekeringen) vereisen. Wat relevant is betreffende onze bevindingen, is dat demografische gegevens, die een belangrijke rol spelen in debatten over armoede- en werkloosheidsvallen – lagere inkomensgroepen en mensen, die onderworpen zijn aan de inkomenstoets – inderdaad te maken krijgen met aanzienlijk verbeterde werkprikkels. Het is belangrijk om te begrijpen, dat dit een aspect is van de vervanging van inkomensafhankelijke uitkeringen door een inkomen, dat niet ingetrokken kan worden. Hoewel we partiële schema’s niet rechtstreeks in de Britse context hebben onderzocht, is een uitvloeisel van ons werk – gebaseerd op de theoretische literatuur en de uitkomsten van de Finse modelanalyse – dat schema’s, die de complete aanvulling van inkomensafhankelijke uitkeringen intact laten, waarschijnlijk veel minder wenselijk zijn in verband met mogelijke effecten op arbeidsstimulansen en arbeidsmarktparticipatie. Of het testen in een model van financiële prikkels om aan het werk te gaan vanwege dergelijke regelingen een vruchtbare onderzoekslijn is, moet blijken. Desalniettemin kunnen we met vertrouwen verklaren dat gedeeltelijke regelingen waarschijnlijk veel voorstanders van een basisinkomen, die menen dat dit beleid grote aantallen mensen zal aanzetten tot het zoeken van werk, zullen teleurstellen. Natuurlijk is de moeilijkheid dat dergelijke regelingen alleen op afstand uitvoerbaar lijken op basis van hun gecombineerde fiscale en verdelingseffecten.

Veel blijft onzeker over de effecten van het basisinkomen op de arbeidsmarkt. Uiteindelijk heeft ons microsimulatiemodel zich geconcentreerd op één van de vele factoren, die bepalend zijn voor arbeidsmarktparticipatie: het financiële rendement van werken ten opzichte van inactiviteit. Zoals de voorafgaande literatuurstudie aantoont, is dit geenszins de enige factor, die van invloed is op beslissingen van individuen om hun arbeid aan te bieden, noch noodzakelijkerwijs de meest belangrijke in relatie tot een hervorming, die zo ingrijpend is als het basisinkomen. We kunnen weinig tot niets zeggen over de waarschijnlijke inkomenseffecten, of de invloed van het loslaten van de verplichtingen met betrekking tot de arbeidsmarkt en het weghalen van sancties bij socialezekerheidsuitkeringen. Evenzo hebben we hier geen poging gedaan om reacties van de aanbodzijde in te schatten op veranderende financiële prikkels met inachtneming van de toegedichte elasticiteit van de arbeidsmarkt, zoals Sommer (2016) deed. Toepassing van dergelijke methoden op Britse onderzoeksgegevens zou een ander belangrijk pad kunnen zijn voor toekomstig onderzoek, hoewel het belangrijk blijft om aandacht te schenken aan de grenzen van deze methode (Figari et al., 2014).

Uiteindelijk gaat een volledig begrip van de hier besproken kwesties de reikwijdte van de microsimulatie methode wellicht te boven. Er zijn te veel complicerende factoren in het spel om nauwkeurig te kunnen nabootsen hoe individuen in werkelijkheid zouden reageren op een basisinkomen. In dit opzicht vormen de lopende en komende experimenten (besproken in hoofdstuk 1) – ondanks het feit dat ze niet voldoen aan de definitie van het basisinkomen in de meest strikte zin – een cruciale kans om meer te leren over de effecten van het basisinkomen op de arbeidsmarkt.

Originele titel: Assessing the Case for a Universal Basic Income in the UK

Auteur/onderzoeker: Dr. Luke Martinelli, Institute for Policy Research (IPR) / Instituut voor Beleidsonderzoek, Universiteit van Bath / Verenigd Koninkrijk

Oorspronkelijke uitgave: september 2017

Vertaling: Florie Barnhoorn

Foto: Copyright David P. Howard, hergebruik toegestaan onder cc-by-sa/2.0

Wordt vervolgd op 31 oktober 2018

Download een gratis pdf van de vertaling!


 

1. The Guardian berichtte onlangs dat de bewoners van de Britse eilanden onbetaald huishoudelijk werk doen voor een gezamenlijke waarde van £1.24 triljoen per jaar, bijna £19.000 per persoon (cijfers gebaseerd op de jaren 2015-2016).

2. Zoals we in hoofdstuk 2 aangaven is de logica van dit [loonsubsidie] argument (aangezien het betrekking heeft op het basisinkomen) grotendeels gebaseerd op bewijsmateriaal over de loondrukkende effecten van uitkeringen voor werkenden – noodzakelijk, gezien het gebrek aan empirische data over het basisinkomen als zodanig. Volgens ons zijn de conclusies enigszins beperkt in waarde als ze op laatstgenoemde wordt toegepast. Uitkeringen voor werkenden zijn noodzakelijkerwijs niet alleen afhankelijk van een toets op arbeidsdeelname, maar ook van een inkomenstoets. De combinatie van inkomenstoets en vereiste arbeidsinschakeling, die uitkeringen voor werkenden kenmerken, heeft dus twee consequenties:
• werkenden kunnen hun arbeid niet verkorten en blijven uitkeringen ontvangen;
• werkenden zijn (relatief) ongevoelig voor hogere of lagere lonen; in ieder geval verhoogt de staat in het laatste geval hun inkomen tot een aanvaardbaar niveau.
Theoretisch gezien kunnen inkomensafhankelijke uitkeringen voor werkenden dus alleen het reserveringsloon drukken. Daarentegen is juist, omdat de betaling van het basisinkomen niet afhankelijk is van arbeid of inkomen, het effect op het reserveringsloon dubbelzinnig: het verlaagt de hoeveelheid arbeid, die nodig is om een aanvaardbaar volledig inkomen te bereiken (dat een neerwaartse druk uitoefent op de lonen), maar tegelijkertijd kunnen personen, die niet willen werken tegen het geldende loonpeil, hoe dan ook genieten van een hoger consumptieniveau.

3. De indicatoren van METR’s zullen waarschijnlijk verbeteringen in werkprikkels onder een regiem met een basisinkomen onderschatten (Martinelli, 2017b: 40).

Facebooktwitterlinkedinrssyoutube