De toeslagen-affaire zorgt voor een aardverschuiving in het denken over de vormgeving van ons stelsel van belastingen en sociale zekerheid. Deze maand verscheen een overheidsrapport waarin alternatieven voor het huidige stelsel worden verkend. Het rapport (44 blz. plus apart hoofdstuk 5 met 181 blz.) en zes bijlagen zijn te downloaden via deze Aanbiedingsbrief Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel.
Deze rapportage wordt door staatssecretaris Van Huffelen nadrukkelijk op tafel gelegd als achtergrondstuk voor de door het volgende kabinet te nemen besluiten om deze affaire structureel op te lossen.
Het is een gedegen werkstuk waarin alle problemen scherp beschreven worden en ook de haken en ogen die aan denkbare oplossingen zitten.
Basisinkomen wordt op blz. 10 summier aangeduid als verdergaande variant die ook is onderzocht. Als je dieper het rapport in duikt blijkt het toch wel een behoorlijk belangrijke inspiratiebron te zijn.
Basisinkomen bezien vanuit de beleidskeuzes in het rapport
Het rapport noemt vier lastige beleidskeuzes die een rol gespeeld hebben bij het huidige stelsel en die ook relevant zijn voor een nieuw stelsel. Hoe staat basisinkomen in deze keuzes?
- Eenvoud versus gerichtheid
Het is duidelijk dat basisinkomen hoog scoort op eenvoud en niet of nauwelijks op gerichtheid om bepaald hoge kosten voor de burger op te kunnen vangen. Basisinkomen wordt niet gelabeld, mensen zijn vrij in hun besteding en er wordt hen ook niets vooraf gevraagd.
De gerichtheid gaat twee kanten op. In de eerste plaats het doel. Bij de toeslagen betreft dat het compenseren van hoge kosten voor zorg, huur, kinderen als zodanig en kinderopvang. Die kosten moet je dus vaststellen. Basisinkomen legt dat allemaal ter zijde. Iedereen krijgt het.
In de tweede plaats zijn de toeslagen nu alleen voor degenen die de hoge kosten niet kunnen betalen. Wie dat betreft, moet je dus vaststellen en controleren.
Basisinkomen is er voor iedereen, klaar.
Er zijn, vooral bij sommige linkse partijen, soms wel wensen om voorwaarden te stellen bij het uitkeren van basisinkomen aan de hoogte van het inkomen of het vermogen. Dat is niet in de geest van basisinkomen en betekent ook een aanslag op de eenvoud.
- Zekerheid versus tijdigheid
Basisinkomen is onvoorwaardelijk en daarmee volstrekt zeker.
Uitbetalen kan dan ook tijdig.
Dat ligt iets ingewikkelder als het basisinkomen de vorm krijgt van een uitkeerbare heffingskorting, soms ook aangeduid als negatieve inkomstenbelasten of als verzilverbare heffingskorting.
Dan is communicatie nodig tussen de ontvanger en de belastingdienst (en ook de werkgever als het via de loonheffing gaat). Dat kan behoorlijk mislopen als de inkomsten fluctueren en dat kan dan weer ernstige gevolgen hebben bij degenen met wisselende inkomens die aan de lage kant zijn.
Zie de huidige toeslagenproblematiek.
- Verantwoordelijkheid bij burger of overheid
Bij basisinkomen zoals het bedoeld is, is eigenlijk alleen informatie nodig over de leeftijd (als we aannemen dat kinderen een ander bedrag krijgen dan volwassenen) en een bankrekeningnummer. Daar komt natuurlijk wel bij dat er net als nu iets geregeld moet zijn rond emigratie en immigratie,
dus er zijn gegevens nodig over nationaliteit en de datum van vestiging in Nederland of vertrek uit Nederland.
Die gegevens zijn over en weer allemaal voldoende bekend en eenvoudig te muteren.
Maar let wel op de complicatie die beleidskeuze 4 met zich mee kan brengen.
- Huishouden versus individu
Het huidige fiscale stelsel is vooral individueel, met een beperkt aantal uitzonderingen.
De sociale zekerheid inclusief de toeslagen worden sterk bepaald door de samenstelling van het huishouden.
Basisinkomen is in de definitie van alle toonaangevende organisaties (VBi, UBIE, BIEN) individueel, maar we zien dat toch veel wordt gedacht over varianten met componenten die gerelateerd zijn aan het huishouden, bijvoorbeeld Basisinkomen 2.0 en de standaardtoelagen van Wouter Keller.
In het besproken rapport wordt gerefereerd aan doorberekeningen van CPB van deze twee benaderingen.
Huishoudcomponenten wijken af van het basisinkomen als ideaal, maar hebben als voordeel dat de afwijkingen van het bestaande stelsel veel kleiner zijn en mede daardoor de financierbaarheid eenvoudiger. Het vereist wel extra verzameling van gegevens over de samenstelling van het huishouden. Die gegevens kunnen vrij snel muteren en deels zijn ze ook fraudegevoelig. Het rapport laat zien dat dat behoorlijk complicerend kan zijn bij de uitvoering van welke regeling dan ook. Het rapport stelt ook (o.a. op blz. 14) dat een nadere analyse nodig is vanuit het woningmarktperspectief.
Eigenlijk is beleidskeuze 4 overigens niet meer dan een specifieke verbijzondering van beleidskeuze 1, eenvoud of gerichtheid.
De conclusie is duidelijk. Basisinkomen scoort hoog op eenvoud en minimaliseert daarmee de problematische communicatie met de overheid. Het is een robuust instrument, maar het scoort laag als gerichtheid van de bestemming van het geld voorop staat.
Een paar opvallende constateringen
Een aantal opvallende zaken blijken uit het rapport. Ik haal de volgende punten naar voren.
- Doenvermogen
In het rapport speelt het doenvermogen van burgers een grote rol. Die term is gebaseerd op WRR (2017): Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid. Naast denkvermogen moeten mensen ook over doenvermogen beschikken om redzaam te zijn.
Mensen moeten in staat zijn een plan te maken, in actie te komen, vol te houden en herhaaldelijk omgaan met verleidingen en tegenslagen.
Dit is een vrij ruime omschrijving, maar het slaat vooral op de relatie met de overheid. Ben je in staat goed te laveren in het doolhof van aanvraagprocedures en regels waaraan je je hebt te houden?
Het hoeft geen betoog dat zuivere basisinkomen weinig beroep doet op het zo bedoelde doenvermogen van burgers. Dat beroep moet meer gedaan worden als het stelsel wordt gecompliceerd door te gaan weken met uitkeerbare heffingskortingen en/of wanneer de samenstelling van het huishouden een rol gaat spelen.
- Kinderopvang kan niet generiek of fiscaal geregeld worden
De kosten van kinderopvang zijn zo hoog, dat alleen maar specifieke regelingen een oplossing kunnen zijn. Bijvoorbeeld de opvang rechtstreeks subsidiëren, zoals dat ook bij scholen gebeurt.
Een basisinkomen zal nooit hoog genoeg kunnen zijn om die kosten te kunnen ondervangen. Het rapport behandelt dat probleem verder dan ook steeds apart.
Voorstanders van basisinkomen zullen moeten erkennen dat hun concept die problematiek niet op kan lossen.
Gelukkig betreft het een relatief beperkt groep mensen en organisaties, zodat een specifieke voorziening qua complexiteit en omvang te overzien is.
- Verlaag de huurkosten door balansverkorting met de verhuurderheffing
Een ingewikkeld kopje. Bedoeld is dat de verhuurderheffing die de woningcorporaties af moeten dragen, afgeschaft wordt. De corporaties kunnen/moeten dan de huur verlagen waardoor armlastige huurders minder beroep hoeven te doen op de huurtoeslag.
Dat is ongetwijfeld iets minder doelgericht, maar het betekent een flinke vermindering van het rondpompen van geld met bijbehorende administratie en bureaucratie.
Dat betekent ook dat het veel minder nodig is om in plannen als Basisinkomen 2.0 de huurtoeslag (en de daarmee samenhangende armoedeval) overeind te houden.
- Maak de loonheffing niet te ingewikkeld
De uitkeerbare heffingskorting is een methode om burgers tegemoet te komen via het fiscale systeem. De exacte hoogte kan pas vastgesteld worden bij de definitieve belastingaanslag, dus op zijn vroegst een half jaar na afloop van het kalenderjaar.
Voor de meeste burgers wordt de belasting in de loop van het jaar ingehouden door de werkgever en door hem betaald aan de Belastingdienst. Dat gaat prima als er maar één werkgever is en er geen rekening gehouden hoeft te worden met andere zaken dan het brutoloon.
Het is niet praktisch uitvoerbaar als de werkgever bij de loonheffing ook rekening moet houden met andere inkomsten of met de samenstelling van het huishouden. Die gegevens heeft de werkgever niet en we zouden ook niet moeten willen dat dat wel gaat gebeuren.
Dat betekent dat naast de voorheffing via de werkgever er ook communicatie tussen de burger en de Belastingdienst moet zijn als er sprake is van inkomens uit meerdere bronnen (ook bij zelfstandigen) of als de te ontvangen of de te betalen bedragen mede afhankelijk zijn van bijvoorbeeld de samenstelling van het huishouden. Dat doet een enorm beroep op het doenvermogen van de burgers en de kans op fouten en correcties achteraf is vrij groot.
Op blz. 16 van het rapport staat onomwonden dat het voor uitkeerbare heffingskortingen in ieder geval essentieel is dat dit inkomensonafhankelijk is en geen huishoudkenmerken kent.
Voor sommige linkse partijen zal dit moeilijk te slikken zijn, omdat het de symboliek van nivellering aantast. Terwijl er toch een eenvoudig en ook meer nivellerend alternatief is om de belasting voor de hogere inkomens iets te verhogen.
- Geen enthousiasme voor t-2 systematiek
Een methode om de zekerheid te verhogen is toeslagen niet baseren op (een schatting van) het actuele inkomen, maar op het meest recente definitief vastgestelde inkomen van twee jaar geleden.
Als je dat doet, is er een vangnet nodig voor situaties waarin het huidige inkomen veel lager is dan dat van twee jaar geleden. Dat levert dan weer een complex gedoe op en het gaat om behoorlijk grote aantallen (345.000 volgens blz. 12).
Aan de andere kant zal het als oneerlijk worden ervaren als mensen die steun wel krijgen, terwijl hun inkomen er inmiddels fors op is vooruit gegaan. Dat achteraf alsnog afrekenen, brengt natuurlijk het idee van de t-2 systematiek helemaal om zeep!
- Lange invoeringstijden
De ambtelijk voorzichtigheid komt ook te voorschijn als het over termijnen gaat. Voor sommige aanpassingen denkt men minsten tien jaar nodig te hebben. Zodra opties van verder afwijken van de huidige systematiek, is de volgende kabinetsperiode nodig voor de voorbereiding en kan invoering op zijn vroegst in 2025 beginnen.
Zorgvuldigheid is nodig, maar zou er echt niet wat peper in de kont van de ambtelijk organisaties kunnen?
Basisinkomen, een serieus gewogen beleidsoptie
In hoofdstuk 5 van het rapport worden 28 zogenaamde beleidsopties besproken (met ook nog eens circa 10 sub-opties).
Maar zes daarvan betreffen een integrale aanpak, de andere opties lijken meer op reparaties via noodverbanden.
Optie 3 is een variant van basisinkomen die sterk lijkt op Basisinkomen 2.0. Zie verder hieronder.
Optie 4 verkent de mogelijkheid van uitkeerbare heffingskortingen. Dit is een vrij technisch en grondig verhaal waarin de voordelen en de nadelen van de uitkeerbare heffingskorting als methode goed naar voren komen.
Optie 5 is een combinatie van 3 en 4 (basisinkomen als uitkeerbare heffingskorting). Deze 0ptie 5 laat goed zien wat wel en niet verschilt tussen ‘normaal’ basisinkomen en basisinkomen via de uitkeerbare heffingskorting.
Tenslotte is optie 6 een integrale vereenvoudiging voor belastingen en toeslagen, waarbij de uitkeringen blijven zoals ze zijn. Optie 6 komt terug als variant 3 in het hoofdrapport (hoofdstuk 4) en wordt hier apart behandeld in een volgend onderdeel.
Zoals te verwachten was, scoort basisinkomen zeer goed op eenvoud, zekerheid, tijdigheid en wordt er maar beperkt een beroep gedaan op het doenvermogen van burgers.
De bekeken variant gebaseerd op Basisinkomen 2.0 heeft een huishoudafhankelijke component en dat vraagt wel nadere studie volgens het rapport.
Men stelt dat voor afbouw van het huidige toeslagenstelsel een periode van 7 jaar nodig is.
Volgens het rapport kleven er twee grote nadelen aan deze optie: de belastingen moeten flink omhoog en er zal sterke negatieve arbeidsmarktprikkel zijn. Bezwaren die we gewend zijn vanuit de CPB-berekeningen!
Kort verweer hier tegen:
- Helaas vergeet CPB en ook dit rapport de 15 miljard af te romen, die werkgevers overhouden door lagere WIA, WW en ZW premies.
Ook 5 miljard wegval bureaucratie bij de uitvoeringsinstanties is niet meegenomen. Was dat wel gedaan dan was 50 % inkomstenbelasting genoeg (bron telefoon gesprek VBi-voorzitter Alexander de Roo met CPB juni 2020) of 45 % inkomstenbelasting en een heffing op de 10 % rijkste vermogenden! - Er zal mogelijk vrijwillige werkloosheid gaan ontstaan. Wel 8 % zegt het CPB.
Jongeren gaan langer studeren en worden minder snel werkende jongere, jonge ouders gaan veel langer met ouderschapsverlof dan de huidige mini-regelingen.
Mensen met een bullshit baan gaan wat nuttigers doen met hun leven, zelfstandigen zullen dan onzinnige opdrachten weigeren en partners van tweeverdieners (vaak werkzaam in zorg of andere slecht betaalde banen) zullen dat werk gaan weigeren.
Het gevolg zal zijn dat laagbetaalde essentiële beroepen beter betaald zullen worden. Bovendien zullen uitkeringsgerechtigden banen en baantjes gaan accepteren of kleine ondernemingen opstarten, omdat zij hun verdiensten (50%) bovenop dat basisinkomen mogen houden.
Dit (en soortgelijk) verweer verdient meer aandacht, hier ligt zeker een taak voor de Vereniging Basisinkomen.
Een variant met integrale vereenvoudiging voor belastingen en toeslagen
Hoofdstuk 4 van het rapport kiest 3 varianten.
In de eerste variant (prijzen verlagen) en de tweede variant (vervang de toeslagen door inkomensonafhankelijke uitkeerbare heffingskortingen) bevat zeker interessante elementen.
Vanuit de optiek van basiskomen is vooral de derde variant interessant omdat daar het hele fiscale stelsel op de schop gaat. Helaas gebeurt er in die variant niets of weinig met de uitkeringen en helaas zegt men dat de hele volgende kabinetsperiode nodig zal zijn om er verder op te studeren.
Ook laat men in het midden of de uitvoering als uitkeerbare heffingskorting via de Belastingdienst zou moeten gebeuren, of geheel of gedeeltelijk door een andere instantie zoals bijv. de SVB.
Een complicatie is ook dat de optie in hoofdstuk 5 wel drie sub-varianten kent. In onderstaande tekst worden specificaties uit sub-variant 2 gebruikt.
Het stelsel in deze variant bestaat uit een individueel belastingdeel met daarin vier belastingschijven en een beperkt aantal toelages. Deze toelages zijn inkomensonafhankelijk en alleen gebaseerd op eenvoudige huishoudkenmerken zoals leeftijd, alleenstaand/paar en het aantal kinderen. Hierdoor vindt belastingheffing volledig plaats op individueel niveau, waardoor de prikkels voor mensen om zichzelf te ontwikkelen maximaal zijn. Inkomensondersteuning via de nieuwe toelages vindt vooral op het niveau van het huishouden plaats.
Het stelsel kent vier belastingschijven: 29,7%, 51 %, 43 % en 43 %.
Opmerkelijk is dat die tarieven behoorlijk laag zijn. Dit stelsel is dus behoorlijk betaalbaar.
Ook opmerkelijk is dat de tweede schijf hoger is dan de omliggende schijven. Dat is zo gekozen om dichter bij het huidige stelsel te blijven, waarin de marginale druk voor de lagere en de middeninkomens hoog is door de afbouw van de toeslagen en de heffingskortingen. Dit expliciet zichtbaar maken zal politici niet bevallen, maar het is wel zo transparant.
Veel voorstanders van basisinkomen zijn voor een vlaktaks, maar wellicht zijn er goede redenen om toch met meer schijven te werken.
Verder zijn in deze variant (en overigens ook in de hier slechts globaal aangeduide eerste en tweede variant) de toelagen zoveel mogelijk inkomensonafhankelijk. Dat lijkt voor de auteurs wel een strikte eis om een nieuw stelsel uitvoerbaar te maken. Het is vast tegen het zere been van degenen die zichtbaar willen nivelleren, maar het is heel verstandig te stoppen met deze gecompliceerde symboliek. Als je wilt nivelleren, kun je ook gewoon (en zelfs beter) de hoogste tarieven iets verhogen.
Dan de voorgestelde toelagen. Dat zijn er acht. Lijkt heel veel, maar bij nader inzien valt het voor de meeste mensen wel mee:
- De toelage voor kinderen tot 18 jaar is € 217. Dat is ruim meer dan de huidige kinderbijslag
(in het rapport staan bedragen per jaar, deze zijn hier gedeeld door 12.) - Voor volwassen zijn drie toelagen van belang, een individuele van € 150, een bedrag per huishouden van € 217 en een bedrag voor een alleenstaande ouder van € 375.
- Omdat de lagere belasting voor gepensioneerden vervalt is er voor hen een aanvulling van € 167 en van € 375 voor een alleenstaande gepensioneerde.
- Om arbeid te laten lonen is er ook nog een inkomensafhankelijke arbeidskorting van 22,7 % tot een maximum van € 284.
- Degenen die langer dan enkele maanden in de bijstand zitten, krijgen € 92 extra.
Voor de sub-varianten 1 en 3 gelden net iets andere bedragen.
Voor een alleenstaande volwassene die het minimumloon of meer verdient, betekent dit een totaal van € 651 aan toelagen.
Conclusie
De besproken rapportage geeft goed aanknopingspunten om verdere stappen te zetten richting basisinkomen. In de rapportage wordt niet geschuwd om tegen heilige huisjes te schoppen en om de consequenties van bepaald keuzes zichtbaar te maken.
Met name de bijna onontkoombaarheid van het meer inkomensonafhankelijkheid in de regelgeving maakt het lonkend perspectief van basisinkomen aan de horizon zichtbaar.
Bij verder nadenken over een pad naar invoering van basisinkomen, is deze rapportage een bruikbaar referentiekader.
Reyer Brons, januari 2020
